II GSK 2517/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska- Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 534/24 w sprawie ze skargi J. J. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 4 marca 2024 r. nr R-339/24 w przedmiocie zmiany liczby przypisanych punktów karnych w ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2024 r., II SA/Rz 534/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. J. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 4 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy zmiany liczby punktów karnych w ewidencji kierowców, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący w dniu 7 października 2022 r., kierując samochodem osobowym popełnił czyn będący przestępstwem, o którym mowa w art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm. – dalej k.k.), tj. kierował pojazdem znajdując się w stanie nietrzeźwości oraz czyn będący wykroczeniem, o którym mowa w art. 86 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2008 ze zm. – dalej k.w.), tj. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu drogowego. Skarżący został uznany winnym popełniania ww. czynów przez Sąd Rejonowy w Krośnie wyrokami o sygn.: II K 134/23 i II W 1185/23. Wyroki stały się prawomocne odpowiednio w dniu 18 maja 2023 r. i 4 marca 2023 r. Wobec powyższego, na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2023 r. w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1857 - dalej rozporządzenie MSWiA), przypisano skarżącemu sumę punktów karnych za każde z tych potwierdzonych przez Sąd Rejonowy naruszeń w łącznej liczbie 25 punktów, tj. za czyn zakwalifikowany jako przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. - 15 punktów oraz wykroczenie z art. 86 § 2 k.w. - 10 punktów. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2024 r. J. J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie o usunięcie punktów karnych przyznanych w liczbie 25 w sytuacji, gdy na mocy prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego w Krośnie został już ukarany w oparciu o przepisy k.w. oraz k.k. za popełnione czyny, jak również wykonał orzeczony wyrokiem karnym środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów na okres 1 roku. W odpowiedzi na wniosek organ Policji, w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. o nr L. dz. Re-298/24, poinformował wnioskodawcę, że naruszeniem wpisywanym do ewidencji w myśl § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA jest każde naruszenie przepisów ruchu drogowego popełnione przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym lub motorowerem. W tym stanie prawnym nie ma podstaw do usunięcia, jak i skorygowania punktów przypisanych do naruszeń i tym samym wniosek o usunięcie punktów karnych jest bezzasadny. Nie należy natomiast odczytywać przepisów o punktach wpisanych do ewidencji jako powtórnej penalizacji za popełnione wykroczenie lub przestępstwo. Ewidencja kierujących naruszających przepisy ruchu drogowego realizuje cel polegający na dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących do przestrzegania przepisów prawa ruchu oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu tych przepisów w przyszłości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. czynność Komendanta z dnia 4 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy zmiany przypisanej skarżącemu liczby punktów karnych w ewidencji kierujących skarżący wniósł o stwierdzenie jej bezskuteczności, podnosząc zarzut naruszenia § 3 pkt 5, § 3 i 6, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA oraz naruszenie art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd I instancji, oceniając legalność działania organu zauważył, że na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 – dalej ustawa o kierujących pojazdami), kierowca lub osoba posiadająca pozwolenie na kierowanie tramwajem, która kierując pojazdem popełniła naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone mandatem karnym, prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, otrzymuje punkty odpowiadające temu naruszeniu z dniem uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Natomiast w myśl istotnego dla kontekstu tej sprawy art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, w przypadku jednoczesnego popełnienia kilku naruszeń przez osobę, o której mowa w ust. 1, punkty im odpowiadające sumuje się. Jeżeli suma punktów odpowiadających naruszeniom przekracza 15, osoba ta otrzymuje 15 punktów. WSA zwrócił uwagę, że art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami w momencie podjęcia zaskarżonej czynności nie miał zastosowania. Pierwotnie według art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przepis art. 98 miał wejść w życie z dniem 4 czerwca 2018 r. Tymczasem w dniu 4 czerwca 2018 r. weszła w życie kolejna nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957; zwana dalej ustawą o zmianie). W art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie postanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1 b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy o kierujących pojazdami nie stosuje się. Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie - art 14 ust 2 ustawy zmieniającej. W konsekwencji do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie można stosować przepisu art. 98 ustawy o kierujących pojazdami. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami nie obowiązywał zarówno w dniu 7 października 2022 r., czyli w czasie zdarzenia drogowego, jak i w dniu podjęcia przez organ zaskarżonej czynności - 4 marca 2024 r. Sąd wskazał, że komunikat, do którego odsyła art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej nie został ogłoszony także na dzień orzekania. Sąd I instancji stwierdził, że pomimo iż formalnie art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami nie obwiązuje, to jego treść nie może być zupełnie obojętna dla procesu odkodowania znaczenia przepisów stanowiących podstawę negatywnych dla strony działań Komendanta, czyli § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA. Intencją ustawodawcy formułującego treść art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami było ustanowienie górnej bariery liczby punktów przypisywanych kierowcy w ewidencji z tytułu jednoczesnego popełnienia kilku naruszeń przepisów ruchu drogowego. Powyższa regulacja ustawowa nie może być wobec strony stosowana wyłącznie z powodów technicznych, czyli uwarunkowań o charakterze informatycznym, które nie zostały dopełnione przez szereg lat przez organy administracji publicznej. Kierujący pojazdami w demokratycznym państwie prawnym respektującym zasadę pewności prawa nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości instytucji Państwa w materii, od której uzależniono stosowanie przepisów poszerzających sferę publicznoprawnych uprawnień obywatela. Z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami spójny jest powoływany w skardze przepis § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA, który stanowi: Jeżeli kierujący spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, do ewidencji wpisuje się naruszenie oznaczone w załączniku nr 1 do rozporządzenia kodem A 02 albo A 06 oraz zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia naruszenie będące przyczyną spowodowania zagrożenia. Punkty przypisuje się wyłącznie za naruszenie, któremu odpowiada większa ich liczba, a jeżeli jest ona równa - za naruszenie oznaczone kodem A 02 albo A 06. Z treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Krośnie z dnia 25 stycznia 2023 r. o sygn. II W 1185/22, którego odpis złożono w toku rozprawy przed WSA, wynika że dnia 7 października 2022 r. skarżący będąc w stanie nietrzeźwości spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem Sądu Rejonowego stan nietrzeźwości spowodował, że J. J. nie był w stanie utrzymać właściwego toru jazdy i panować nad samochodem. Zatem w tej sytuacji ma rację skarżący podnosząc, że organ prowadzący ewidencję winien kierować się treścią § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA, a nie § 3 ust. 2 tego aktu, co powoduje że winien był wpisać oba naruszenia, jednak punkty karne przypisać wyłącznie za naruszenie któremu odpowiadała większa ich liczba. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zaskarżył wyrok w całości, podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 11 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a,, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez całkowite pominięcie ustaleń faktycznych wynikających z prawomocnych orzeczeń Sądu Rejonowego w Krośnie z dnia 25.01.23 r., sygn. akt II W 1185/22 oraz Sądu Rejonowego w Krośnie z dnia 10.05.23 r., sygn. akt II K 134/23, gdzie nie występował zbieg przestępstwa i wykroczenia, co wynika z w/w dwóch odrębnych orzeczeń, 2) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust 6 rozporządzenia MSWiA poprzez jego błędne zastosowanie, gdzie w niniejszym stanie faktycznym winien mieć zastosowanie § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, na podstawie którego do ewidencji wpisuje się liczbę punktów za wszystkie naruszenia. Powołując tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawierała również oświadczenie, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że podstawą zaskarżonej czynności był przepis § 3 ust 2 rozporządzenia MSWiA, który stanowi, że do ewidencji wpisuje się liczbę punktów za wszystkie naruszenia. Zgodnie z przyjętą przez WSA w Rzeszowie interpretacją przepisów, stosując § 3 ust 6 rozporządzenia MSWiA należałoby bezpodstawnie przyjąć, że przyczyną spowodowania zagrożenia w ruchu drogowym był stan nietrzeźwości skarżącego, podczas gdy w danym stanie faktycznym nie występował zbieg przestępstwa i wykroczenia, co wynika z dwóch odrębnych orzeczeń Sądu Rejonowego w Krośnie. Sąd w żadnym z w/w orzeczeń nie wywiódł, aby stan nietrzeźwości skarżącego był przyczyną spowodowania zagrożenia. W tej sytuacji nie ma możliwości, aby zastosować § 3 ust 6 rozporządzenia MSWiA, gdyż mamy do czynienia z dwoma czynami, które pozostają w pośrednim związku, ale nie istnieją żadne przesłanki, aby uznać, że bezpośrednią przyczyną spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym był stan nietrzeźwości kierowcy. Nie sposób zgodzić się z interpretacją przepisów przyjętych przez WSA w Rzeszowie, ponieważ zgodnie z tym, za kilkanaście naruszeń ujętych w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia, kierowca naruszający przepisy ruchu drogowego - niezależnie od wszystkiego miałby otrzymywać 15 pkt karnych. Skarżący J. J. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jako że w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności zostaną rozważone zarzuty natury procesowej. I tak, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 11 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sprawowanie przez sąd administracyjny wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działania lub zaniechania organów wykonujących administrację publiczną wymaga dokonania oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego działania lub bezczynności tego organu. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy materiał dowodowy został prawidłowo zebrany przez organ administracji i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej rozstrzygnięcia. Przy czym sąd administracyjny co do zasady ocenia ową prawidłowość na podstawie akt administracyjnych. Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo zebrał i zrekonstruował elementy stanu faktycznego niezbędne dla potrzeb rozstrzygnięcia w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Ustalono, że skarżący spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (za co otrzymał 10 punktów karnych) oraz kierował pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości (za co otrzymał 15 punktów karnych). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie dokonał ingerencji w ustalenia faktyczne wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych. Sąd I instancji, słusznie uznając, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia (czynności), mógł i powinien dokonać jego własnej oceny, do czego był zobligowany zasadą ogólną prawdy obiektywnej. Jej stosowanie przez sąd administracyjny w toku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez kontrolę czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyprowadza się z wartości przyjętych w Konstytucji RP, takich jak: prawda, sprawiedliwość czy rzetelność władz publicznych. Orzekanie przez sąd administracyjny w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy nie oznacza, że sąd ten - w oparciu o prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny - nie mógłby dokonać jego własnej oceny, odmiennej od oceny dokonanej przez organy administracji. Sąd I instancji nie ingerował w ustalenia faktyczne dokonane w orzeczeniach sądów powszechnych, co więcej w pełni je respektował zgodnie z regułą wyrażoną w art. 11 p.p.s.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie rozważał zbiegu przestępstwa i wykroczenia. Natomiast na potrzeby rozpoznawanej sprawy z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych miał pełne prawo wywieść, że stan nietrzeźwości był przyczyną spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wszak również organ uznał, że doszło do popełnienia w tym samym czasie dwóch naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które przypisał odrębnie odpowiednio 10 i 15 punktów karnych. Natomiast Sąd I instancji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w oparciu o ustalenia dokonane przez organ uprawniony był do oceny, że gdyby skarżący nie był pod wpływem alkoholu, to nie mógłby w tym samym dniu i w tym samym momencie spowodować zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., II GSK 2088/23, CBOSA). W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Słusznie uznał Sąd I instancji, że czynność polegająca na odmowie zmiany przypisanej skarżącemu liczby punktów karnych w ewidencji kierujących w ustalonym stanie faktycznym narusza regulację § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli kierujący spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, do ewidencji wpisuje się naruszenie oznaczone w załączniku nr 1 do rozporządzenia kodem A 02 albo A 06 oraz zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia naruszenie będące przyczyną spowodowania zagrożenia. Punkty przypisuje się wyłącznie za naruszenie, któremu odpowiada większa ich liczba, a jeżeli jest ona równa - za naruszenie oznaczone kodem A 02 albo A 06. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący spowodował: 1) zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym - art. 86 § 2 k.w. - kod A06 - 10 punktów) oraz 2) naruszenie będące przyczyną spowodowania zagrożenia - art. 178a § 1 k.k. - kod A05 - 15 punktów karnych). Obydwa naruszenia powinny być wpisane (i zostały wpisane) do ewidencji, o czym świadczy użyte w § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA sformułowanie "do ewidencji wpisuje się naruszenie (...) oraz naruszenie będące przyczyną spowodowania zagrożenia (...)", co - jak słusznie wywodzi Sąd I instancji - nie jest równoznaczne z wpisaniem do ewidencji punktów karnych na zasadzie sumowania się tych punktów za obydwa naruszenia. Świadczy o tym treść zdania drugiego § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA: "Punkty przypisuje się wyłącznie za naruszenie, któremu odpowiada większa ich liczba, a jeżeli jest ona równa - za naruszenie oznaczone kodem A 02 albo A 06". Skoro w rozpoznawanej sprawie większa liczba punktów została przewidziana za "naruszenie będące przyczyną spowodowania zagrożenia" - 15 punktów, to tylko taka ich liczba powinna być wpisana do ewidencji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. było "naruszeniem będącym przyczyną spowodowania zagrożenia" w rozumieniu § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA. Do takiej jego kwalifikacji prowadzi także opis przypisanego skarżącemu zachowania zawarty w znajdującym się w aktach wyroku sądu karnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.