II GSK 2513/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (..) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1920/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (..) nr (...) w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1920/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) nr (...) w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił (...) koncesji Nr (...) na prowadzenie działalności gospodarczej, w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: (...), w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie zabezpieczenia technicznego. Decyzją nr (..) z dnia (...) zmieniono zakres koncesji oraz firmę przedsiębiorcy. Pismem z dnia (...) Wydział Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi poinformował organ koncesyjny o wydaniu w dniu (...) przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi decyzji, na mocy której (...) został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. W związku z ustalonym stanem faktycznym, pismem z dnia (...) zawiadomiono przedsiębiorcę o wszczętym postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji Nr (...) Pismem z dnia (...)(...) wniósł o zawieszenie - na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji Nr (...). Organ koncesyjny postanowieniem z dnia (...) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji cofającej koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr (...) udzielonej w dniu (...) (...). Decyzją z dnia (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. 2018 poz. 2142 ze zm.) cofnął (...), koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) na prowadzenie działalności gospodarczej w ww. zakresie. Nieposiadanie przez (...), zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa, co w świetle art. 22 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi przesłankę do cofnięcia koncesji. Decyzją z dnia (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (....)., postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia (...), Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. WSA wskazał, że jak ustalono w toku postępowania decyzją z dnia (...) nr (...) Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, działając na podstawie art. 29 ust. 6 oraz ust. 8 i 9 ustawy o ochronie osób i mienia skreślił z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej (...) z uwagi na toczące się postępowanie karne. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia pracownika skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, w przypadku gdy pracownik zabezpieczenia technicznego został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Sąd I instancji podkreśli, że nie ostateczny wynik postępowania karnego, lecz sam fakt jego prowadzenia w dacie wydawania powyższych decyzji, przesądziły o zastosowaniu sankcji w postaci skreślenia z list kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego. Zdaniem Sądu I instancji organ koncesyjny zasadnie uznał, że opisany stan faktyczny i prawny wyczerpuje przesłanki uzasadniające podjęcie na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, decyzji cofającej koncesję. Organ koncesyjny prawidłowo ustalił, że w sytuacji, w której przedsiębiorca będący osobą fizyczną zostaje skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego przestaje spełniać warunki umożliwiające uzyskanie i posiadanie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mających znaczny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że organ, tu: MSWiA wydał właściwie dwie decyzje (o cofnięciu koncesji i o utrzymaniu tej decyzji w mocy), w sytuacji, gdy: a) organ koncesyjny wydał decyzję o cofnięciu koncesji, w sytuacji braku uprzedniego wydania orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją i uprawomocnieniu się tego orzeczenia; b) przez uznanie, że skarżący utracił kwalifikacje do prowadzenia działalności gospodarczej, przez sam fakt skreślenia skarżącego z urzędu, z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, w sytuacji gdy zostało wykazane przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Pragi Północ w Warszawie III Wydział Karny, w trzech sprawach karnych, brak jakichkolwiek dowodów, umożliwiających ustalenie podstawy kreowania aktów oskarżenia; kwestie tę w podobny sposób ustalił Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie w dwóch sprawach, nakazując wykonanie przez urząd oskarżycielski niezbędnych a bardzo istotnych uzupełnień aktów oskarżenia; c) wydano decyzję o cofnięciu koncesji w przypadku braku zaistnienia przesłanek obligatoryjnych takiej decyzji, opisanych w art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 - 3 oraz braku przesłanek fakultatywnych, wymienionych w art. 22 ust. 3 pkt 1 - 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej jako podstawę kasacyjną wskazano art.174 pkt 2 p.p.s.a., jednak nie określono jakie konkretnie przepisy miałyby być naruszone. Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien po pierwsze wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, a ponadto uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09; ten wyrok i pozostałe cytowane, są publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Tymczasem w zarzutach przepisy te nie zostały wskazane. Nie zostały one też wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty sformułowano jedynie w sposób opisowy bez wskazania konkretnych przepisów prawa procesowego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Brak wskazania konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów nie jest możliwe. Co prawda w pkt 1c petitum skargi kasacyjnej przywołano przepisy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 22 ust. 3 pkt 1-5 ustawy o ochronie osób i mienia. Jednak w związku z tym przypomnieć należy, że autor rozpoznawanego środka zaskarżenia zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego, podczas gdy przepisy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 22 ust. 3 pkt 1-5 ustawy o ochronie osób i mienia są przepisami prawa materialnego. Nie określono również czy Sąd I instancji naruszył je poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Ponadto nie zostały sformułowane żadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy p.p.s.a., a te w istocie stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Brak prawidłowej kwalifikacji zarzuconych naruszeń (art. 174 pkt 1 lub art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz niewskazanie, jakie przepisy ustawy p.p.s.a. zostały przez Sąd I instancji naruszone, powoduje, iż skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania ewentualnych naruszeń jakich dopuścił się Sąd I instancji, czy też domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej (np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I FSK 796/18. Wadliwość konstrukcyjna zarzutów prowadziła do oddalenia skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.