II GSK 2506/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 393/14 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składak na ubezpieczenia społeczne. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: skarżący od 1 kwietnia 2004 r. do 14 maja 2007 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie robót budowlanych i z tego tytułu obowiązany był do opłacania składek za ubezpieczenie własne i za zatrudnionych pracowników. W związku z niedopełnieniem tego obowiązku na jego koncie rozliczeniowym powstało zadłużenie. Na podstawie przepisów ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna), skarżący w dniu 26 lutego 2013 r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych. Zakład decyzją z 26 kwietnia 2013 r. wskazał skarżącemu okres i wysokość należności mogących podlegać umorzeniu, określił warunki umorzenia należności w ramach abolicji i termin uregulowania należności niepodlegających abolicji. Pismem z 2 stycznia 2014 r. skarżący, powołując się na trudną sytuację finansową, wystąpił z prośbą o umorzenie nieopłaconych należności na FUS, FUZ, FP i FGŚP, które nie podlegały umorzeniu na podstawie ustawy abolicyjnej. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym złożonym w dniu 19 lutego 2014 r. zawarł prośbę o umorzenie odsetek za zwłokę i rozłożenie na raty zasadniczego długu. Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (713,06 zł), należności z tytułu składek na ubezpieczenie pracowników w części finansowanej przez płatnika (29.108,34 zł) oraz odsetek za zwłokę należnych od składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami w części przez nich finansowanej (15.598 zł) oraz decyzją nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] marca 2014 r. nr [...]. Organ stwierdził, że w przypadku skarżącego brak było przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, dalej: u.s.u.s.), gdyż w stosunku do przedmiotowych należności Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadził skuteczne postępowanie egzekucyjne, które na wskutek wniosku o abolicję zostało częściowo zawieszone. Ponadto, dotychczas żaden organ egzekucyjny nie stwierdził u skarżącego braku majątku uniemożliwiającego opłacenie zaległości. Organ w ramach ustaleń faktycznych wskazał, że skarżący nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej. Od 14 czerwca 2013 r. posiadał status osoby bezrobotnej i od 17 grudnia 2013 r. do 9 marca 2014 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Analiza zeznań podatkowych za lata 2010-2012 konta ubezpieczeniowego skarżącego wykazywały, że był aktywny zawodowo, podejmował kolejne zatrudnienia, a okresy jego bezrobocia nie były długotrwałe. Od 10 marca 2014 r. skarżący zgłoszony jest do ubezpieczeń jako osoba wykonująca umowę zlecenie z wynagrodzeniem w kwocie 2200 zł brutto. Organ ustalił ponadto, że skarżący jest osobą stanu wolnego, nie posiada nikogo na utrzymaniu i prowadzi samodzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje z rodzicami w ich mieszkaniu. Nie otrzymuje pomocy finansowej od rodziny i innych osób. W trzypokojowym mieszkaniu rodziców zajmuje pokój o pow. 11 m2 i w zależności od własnej sytuacji finansowej partycypuje w kosztach utrzymania (od 100 do 300 zł miesięcznie). Odnośnie do stałych miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, którego jest najemcą, a w którym nie mieszka z uwagi na konieczność przeprowadzenia remontu skarżący podał: czynsz 326 zł, energia elektryczna 22,91 zł, gaz 10 zł, telewizja 79 zł, telefon 68 zł. Koszty te regulowane są terminowo. Nadto skarżący wykazał koszty związane z leczeniem, które określił na kwotę 15 zł miesięcznie. Ustalił również, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie powiatu s.. Jest właścicielem tylko jednego pojazdu samochodowego niezbędnego do aktywnego uczestnictwa w życiu zawodowym. Organ uznał, że w przypadku skarżącego nie miały miejsca sytuacje szczególne związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia mającego wpływ na możliwości płatnicze i możliwości pozyskiwania dochodów. Nie wystąpiła również sytuacja, która pozwala umorzyć należności z tytułu składek w przypadku wystąpienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka rodziny, ograniczającej bądź całkowicie uniemożliwiającej zarobkowanie zobowiązanemu lub - w przypadku choroby członka rodziny - powodującej konieczność sprawowania opieki, która wyklucza zobowiązanemu możliwość zarobkowania. Zauważył ponadto, że nie zostało jeszcze zakończone postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego z 26 lutego 2013 r. o umorzenie należności składkowych na podstawie ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (abolicja). Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za niewadliwe uznał ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, które znajdowały potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Podzielił stanowisko organu, który uznał, że nie zachodziła całkowita nieściągalność należności, z uwagi na nie wystąpienie sytuacje określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zasadnie zdaniem Sądu wskazano, że w stosunku do przedmiotowych należności Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadził skuteczne postępowanie egzekucyjne, które zostało częściowo zawieszone wskutek złożonego przez skarżącego wniosku o abolicję. Trafnie także ustalono, że żaden organ egzekucyjny nie stwierdził u skarżącego braku majątku uniemożliwiającego opłacenie zaległości. Skarżący jest właścicielem majątku ruchomego (np. samochód), czego sam nie kwestionował. Uzyskiwał i uzyskuje dochód. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organu w zakresie braku przesłanek wymienionych w § 3 Rozporządzenia - takiego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanego, które powodowałyby, że nie jest on w stanie opłacić należności, z uwagi na zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Sytuacja materialno-bytowa skarżącego, ustalona w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie dawała podstaw do uznania za wyjątkową i taką która kwalifikowałaby do umorzenia należności składkowych. Sąd zauważył w tym zakresie, że skarżący nie wykazał, by dotknęła go klęska żywiołowa lub inne nadzwyczajne zdarzenie, prowadzące do pozbawienia go możliwości osiągania dochodu. W rzeczywistości skarżący dochód osiąga. Fakt zmniejszenia jego wysokości nie mógł być w ocenie Sądu uznany za przesłankę do umorzenia zaległości. Również nie wykazał aby choroba, na którą skarżący się powoływał, uniemożliwiała mu uzyskiwanie dochodu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną R. J. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: - art. 28 ust. 1 w wz. z art. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne nie pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – podczas gdy zapłata składek prowadzi do uszczuplenia faktycznego dochodu skarżącego do poziomu poniżej kryteriów świadczeń z pomocy społecznej, a więc poziomu normatywnie uznawanego za niepozwalający spełnić niezbędnych potrzeb życiowych; - art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do umorzenia zaległych składek. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty oraz podniesione w ramach ich uzasadnienia stanowisko skarżącego zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji, iż w sposób wadliwy zastosowano w sprawie art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wraz z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, które to wadliwe zastosowanie wymienionych przepisów wynikało z niewłaściwie, w ocenie kasatora, przyjętych, tak przez organ jaki i Sąd, obiektywnych kryteriów oceny sytuacji majątkowej strony pod kątem spełnienia przez niego materialnoprawnych przesłanek umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący kasacyjnie zarzucił przy tym niedokonanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności objętej skargą decyzji, co skutkowało oddaleniem wywiedzionej przez stronę skargi. Mając na uwadze, wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ramy kontroli orzeczeń sądów I instancji, sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc w zakresie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów określających jej granice, w pierwszej kolejności odnieść się należy do postawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu niewskazania przez Sąd I instancji jaki stan faktyczny został przez niego przyjęty za podstawę orzeczenia. Zarzut ten, choć nie sformułowany wprost w petitum skargi kasacyjnej jest istotny, albowiem z uwagi na charakter poddanej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, stan faktyczny sprawy legły u podstaw jej wydania miał kluczowe znacznie dla oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego skutkujących odmową umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, ma charakter uznaniowy gdzie granice swobody organu wyznaczone są przesłankami określonym w ostatnim z powołanych przepisów zaś wykazanie ich wystąpienia spoczywa na zobowiązanym domagającym się umorzenia składek, co oznacza zarówno ciężar jak i inicjatywę dowodową po stronie płatnika składek. Wymieniony zarzut uznać należy za niezasadny. Sąd I instancji oparł się, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tak w jego części opisującej przebieg postępowania administracyjnego jaki i części merytorycznej, na stanie faktycznym ustalonym przez organ. Wynikał on z podanych przez skarżącego we wniosku o umorzenie zaległych należności składkowych, informacji o jego aktualnej sytuacji materialno – rodzinnej (posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym, dochodach, zdolnościach zatrudnienia, ponoszonych kosztach bieżącego utrzymania, stanie rodzinnym strony, poniesionych stratach materialnych w wyniku stanu nadzwyczajnego oraz przewlekłej choroby wnioskodawcy lub członka jego rodziny wymagającego opieki), przyjętych i zweryfikowanych przez organ, które Sąd I instancji uznał za niewadliwe i miarodajne dla wydanego rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w motywach zaskarżonego wyroku. Innymi słowy, Sąd I instancji dokonując kontroli objętego skargą rozstrzygnięcia oparł się w całości na ustaleniach faktycznych, jakich dokonał organ rozpoznając wniosek skarżącego, a który w istocie stanowił zespół podniesionych przez stronę okoliczności mających uzasadnić jej żądanie umorzenia należności składkowych, popartych przedłożonymi dokumentami. Podniesione w ramach tego zarzutu twierdzenie strony, że Sąd w zakresie stanu faktycznego ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "§ 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego", również nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia. Sąd I instancji odniósł się do mającego zastosowanie w sprawie § 3 rozporządzenia, przy czym rozważania zawarte w uzasadnieniu stanowiły ocenę zasadności podjętej przez organ decyzji odmownej w aspekcie przesłanek, jakie zobligowany był on wziąć pod uwagę, a więc przesłanek określonych w powołanym przepisie rozporządzenia, przy uwzględnieniu wskazanych we wniosku o umorzenie składek okolicznościach majątkowo - rodzinnych mających uzasadniać to żądanie, a które zostały przez Sąd wymienione jako istotne i kluczowe dla treści wydanej w sprawie decyzji. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wraz z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, który jak podkreślono na wstępie, sprowadzał się do zakwestionowania prawidłowości zastosowania tych przepisów i nieprawidłowego, nieznajdującego oparcia w obiektywnych kryteriach oceny sytuacji skarżącego, przyjęcia możliwości uregulowania przez niego zaległości składkowych. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a ustawy, organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Uzasadnione przypadki, o których mowa w tym przepisie, to okoliczności wymienione w § 3 ustępie 1 rozporządzenia, który w podniesionym w skardze kasacyjnej punkcie 1 określa możliwość umorzenie należności z tytułu składek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Treść przywołanych przepisów, co już podkreślono, wskazuje bezsprzecznie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, a zatem to od oceny podniesionych i wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności faktycznych, dokonanej przez organ, zależy, czy wniosek taki zostanie uwzględnionych czy też nie. Ocena ta, będąc wynikiem swobodnego uznania zaistnienia okoliczności warunkujących możliwość umorzenia należności i ich wagi w zakresie skutków, jakie nieść będą dla strony domagające się absolucji, nie może być dowolna. Organ jest przy tym zobligowany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności, w tym przede wszystkim podniesionych przez stronę (wnioskodawcę), na którym, co również należy ponownie podkreślić, spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek. Na taką ocenę nie może mieć kluczowego wpływy, wywodzona w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej konieczność zastosowania przez organ i Sąd kryterium minimalnej emerytury czy świadczeń pomocy społecznej, jakie w ocenie kasatora powinno być wzięte pod uwagę przy ocenie ciężkich skutków w aspekcie możliwości zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych. Zauważyć należy, że zarówno ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych jak i rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności, w zakresie możliwości umorzenia należności z tytułu składek posługują się nieostrymi pojęciami jak "ciężkie skutki dla zobowiązanego" czy "niezbędne potrzeby życiowe", nie wskazując przy tym na ich definicję czy zakres znaczeniowy, jednocześnie nie odsyłają do zastosowania w tym zakresie kryteriów ekonomiczno – finansowych podmiotów, zawartych w innych ustawach regulujących kwestie świadczeń z pomocy społecznej czy emerytalno – rentowych. "Ciężkie skutki" jak i "niezbędne potrzeby życiowe" są na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń i związanego z nim rozporządzenia, powiązane ściśle i wyłącznie z podmiotem starającym się o umorzenie należności składkowych. Z tych też przyczyn rozstrzygnięcia organów mają charakter uznaniowy. Rolą organu jest, bowiem ustalenie niezbędnych potrzeb życiowych konkretnej jednostki (osoby) przy jej aktualnych jak również potencjalnych i przyszłych zdolnościach do ich zaspokajania z uwzględnieniem wpływu należności składkowych oraz możliwości wywołania przez nie ciężkich skutków w zakresie bieżącego, niezbędnego utrzymania podmiotu, nie tylko na chwilę wystąpienia z wnioskiem o umorzenie, lecz w dłuższej perspektywie czasu obejmującej prognozowany okres niezbędny do uregulowania powstałej należności. Podkreślenia przy tym wymaga, że umorzenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest rozstrzygnięciem definitywnym i jakkolwiek pozytywnym dla strony o nie się ubiegające to mające negatywny wpływ dla organu, z punktu widzenia interesów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze oraz stan faktyczny sprawy wynikający z podanych przez skarżącego informacji odnośnie jego sytuacji materialno – rodzinnej, z których wynika, że jest on osobą stanu wolnego, nieposiadającą na swoim utrzymaniu innych członków rodziny, podejmującą kolejne zatrudnienia, której okresy pozostawania bez pracy nie są długotrwałe, aktywną zawodowo wykonującą umowę zlecenie z wynagrodzeniem w kwocie 2200 zł, niekorzystająca z pomocy finansowej rodziny lub innych osób, prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe pomimo zamieszkiwania z rodzicami i partycypująca w kosztach wynikających z tego stanu, ponoszącą stałe miesięczne koszty utrzymania mieszkania, którego jest najemcą, a w którym nie zamieszkuje z uwagi na konieczność przeprowadzenia gruntownego remontu, nie posiadającą, poza zobowiązaniem w ZUS, innych zobowiązań finansowych, nie korzystająca z pomocy opieki społecznej, za prawidłową uznać należy ocenę jakiej dokonał Sąd I instancji kontrolując decyzję ZUS z dnia 5 maja 2014 r. Istotnie bowiem podane przez skarżącego informacje mające uzasadnić jego wniosek nie dawały podstaw do obiektywnego stwierdzenia aby opłacenie należności z tytułu składek pozbawił go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś zmniejszenie osiąganego dochodu, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, nie może być uznanie za przesłankę do umorzenia zaległości, w szczególności gdy skarżący pozostaje nadal czynny zawodowo, wykazane schorzenie nie wyłącza go z możliwości podejmowania pracy i nie rodzi znacznych kosztów jak również nie posiada innych członków rodziny na potrzeby życiowe których zobowiązanie skarżącego miałoby wpływ. Powyższe stanowi również o niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w ramach którego kasator zarzucił Sądowi I instancji zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, albowiem zaskarżonym wyrokiem dokonano prawidłowej kontroli zgodności z prawem decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mając na uwadze wynikające z przepisów prawa materialnego przesłanki umorzenia należności z tytułu składek w niezakwestionowanym stanie faktycznym, na którym organ oprał swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.