II GSK 2505/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3570/13 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz B. G. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3570/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: B. G. [...] lipca 2013 r. złożył do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2013 r. w sprawie zawieszenia na okres 1 roku uprawnienia skarżącego do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego. We wniosku strona wniosła o włączenie do akt sprawy wszelkich dokumentów, przygotowanych przez Urząd Komisji, które zostały przekazane Komisji w związku z podjęciem zaskarżonej decyzji, a których nie ma w aktach sprawy. Urząd Komisji wezwał stronę pismem z [...] czerwca 2013 r. do sprecyzowania wniosku dowodowego zawartego w piśmie o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez określenie rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem wnioskowanego przez skarżącego dowodu oraz wskazanie na jaką okoliczność dowód ten ma być przeprowadzony. Skarżący pismem z [...] lipca 2013 r. wskazał, że żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2013 r. nie stanowiło wniosku dowodowego oraz że było wystarczająco precyzyjne. Strona podniosła, iż nie jest w stanie precyzyjnie wskazać, jakimi dokumentami w dacie wydawania decyzji z [...] kwietnia 2013 r. dysponowała Komisja, gdyż dokumenty te nie zostały włączone do akt sprawy. Jej zdaniem wskazanymi dokumentami mogą być opinie prawne przygotowane przez Urząd Komisji, projekty decyzji, streszczenia akt postępowania, itp. Powołując się na brzmienie art. 73 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) strona zażądała uzupełnienia akt o ww. dokumenty, co ma w jej przekonaniu umożliwić pełną realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności prawa wypowiedzenia się przez stronę co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Urząd Komisji pismem z [...] lipca 2013 r. zawiadomił stronę o załączeniu do akt postępowania wyciągu z protokołu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej na stronę. Jednocześnie odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2013 r. oraz wniosku o udostępnienie całości akt sprawy z [...] lipca 2013 r. wskazano, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach postępowania, udostępnionych do wglądu stronie. W związku z powyższym stwierdzono, że wniosek o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy. Następnie, [...] sierpnia 2013 r. do Urzędu Komisji wpłynęło zażalenie strony na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] lipca 2013 r. o odmowie udostępnienia całości akt postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu strona wskazała, że pismo Urzędu Komisji z [...] lipca 2013 r. należy traktować jako postanowienie odmawiające udostępnienia stronie dokumentów, które w jej ocenie powinny być włączone do akt postępowania. Postanowieniem z [...] października 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania. Komisja zauważyła, że z treści pisma z [...] lipca 2013 r. jak i z ww. wniosku wynika, że na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. strona domaga się udostępnienia całości akt niniejszego postępowania poprzez włączenie do akt sprawy wszelkich materiałów, o których mowa w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Uprawnienie to może być realizowane tylko wobec dokumentów stanowiących akta przedmiotowego postępowania. Skoro wniosek strony nie dotyczył takich dokumentów, Komisja uznała, że strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. W konsekwencji Komisja stwierdziła, że nie istniał przedmiot wniosku o udostępnienie akt postępowania i nie miała podstaw do wydania postanowienia wskazanego w art. 74 § 2 k.p.a. W ocenie Komisji stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie doszło do wydania postanowienia, od którego mogłaby taki wniosek złożyć. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że przedmiotowy wniosek jest niedopuszczalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu, który odmówił udostępnienia skarżącemu materiałów dotyczących postępowania w jego sprawie zakończonego decyzją KNF z [...] kwietnia 2013 r., stanowiących wewnętrzne dokumenty Urzędu KNF, w postaci notatki na posiedzenie Komisji, na którym zapadła przedmiotowa decyzja. Po pierwsze, organ wskazał, iż brak jest obowiązku organu, wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a., do zapewnienia dostępu strony do materiałów, których nie ma w aktach sprawy. Po drugie, podał, że materiały pomocnicze w postaci opracowywanych przez Urząd KNF wewnętrznych notatek zawierających streszczenie przedmiotu rozpatrywanych przez Komisję spraw, wydawane w tym celu opinie prawne itp. na potrzeby nie mieszczą się w zakresie akt sprawy administracyjnej. Sąd, podzielając powyższe twierdzenie, uznał, że aby dojść do takiego wniosku, w przypadku rozpatrywanej sprawy, musiał mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z przedmiotowym dokumentem oraz dokonania jego formalnej oceny, stanowiącym de facto kanwę wniosku skarżącego, co miało miejsce w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W jego wyniku Sąd nie stwierdził, aby dokument, o którym mowa, tj. opracowana przez Urząd KNF notatka na posiedzenie Komisji wraz ze streszczeniem, miała inną niż wskazana w stanowisku organu formę oraz treść. Został tym samym potwierdzony charakter tego materiału jako wewnętrznego dokumentu urzędowego, co umożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej oceny działania organu administracji pod względem zgodności z prawem. Dokonując tej oceny, WSA wyjaśnił, że art. 73 § 1 k.p.a. nakłada jednocześnie na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Z dyspozycji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. w żaden sposób nie wynika, aby strona mogła żądać dokumentów niewłączonych do akt danej sprawy, tym bardziej że zgodnie z regułą postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie. Jeżeli w ocenie strony dokonana przez organ ocena nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, wówczas może to wykazać w ramach przysługujących jej środków i uprawnień procesowych. Strona nie może jednak wywieść takiego wniosku poprzez zakwestionowanie kompletności materiału dowodowego sprawy, nie wskazując jednocześnie i nie uzasadniając, na jaką konkretnie okoliczność się powołuje. Wobec tego WSA stwierdził, że udostępnienie stronie akt sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a. dotyczyło wyłącznie akt zgromadzonych w postępowaniu w tej konkretnej sprawie administracyjnej. Organ nie miał obowiązku włączenia do akt postępowania wewnętrznych dokumentów Urzędu KNF. Tym samym nie miało miejsca w przypadku rozpoznawanej sprawy naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), ani też działanie organu nie było sprzeczne z regułą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. w związku z art. 73 § 1 w związku z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że przekazane przez Urząd KNF do KNF materiały, w postaci obszernych kilkunastostronicowych dokumentów, zatytułowane jako "notatka" i "streszczenie notatki", dotyczące w całości meritum postępowania, zawierające streszczenie akt postępowania, ocenę materiału dowodowego oraz wniosku, które stanowiły lub mogły stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji, a które nie zostały formalnie włączone do akt postępowania, mają charakter "wewnętrznych dokumentów Urzędu KNF" i nie są elementem akt postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uznanie, że odmowa udostępnienia rzeczonych dokumentów nie nastąpiła w formie postanowienia, na które skarżącemu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że niewłączanie do akt postępowania wspomnianych wyżej "wewnętrznych dokumentów" przygotowanych przez Urząd KNF nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, a także nie naruszało zasady zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji było postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania. O niedopuszczalności środka odwoławczego można mówić tylko wówczas, gdy zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym. W sprawie było bezsporne, że skarżący był stroną postępowania, a więc przeszkody o charakterze podmiotowym nie zachodziły. Jeżeli zaś chodzi o przeszkody o charakterze przedmiotowym, to obejmują one przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W niniejszej sprawie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż Komisja Nadzoru Finansowego orzekając jako organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (nazwanym przez Komisję "zawiadomieniem") stwierdziła, że wniosek skarżącego o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, gdyż został mu zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego, a takie "dokumenty, jak notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje czy też opinie nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym". Innymi słowy, Komisja w istocie odmówiła skarżącemu udostępnienia części materiałów, gdyż uznała, że nie stanowią one akt sprawy, gdyż nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż od takiego rozstrzygnięcia przysługuje stronie środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Tymczasem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, uznając, iż stanowisko to "pod względem formalno-prawnym zasługuje na akceptację", gdyż organ wskazał, iż brak jest obowiązku organu, wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a., do zapewnienia dostępu strony do materiałów, których nie ma w aktach sprawy. Po drugie podał, że materiały pomocnicze w postaci opracowanych przez Urząd KNF wewnętrznych notatek, zawierających streszczenie przedmiotu rozpatrywanych przez Komisję spraw, nie mieszczą się w zakresie akt sprawy administracyjnej, na potwierdzenie czego powołał poglądy orzecznictwa. Jak z powyższego wynika organ orzekał o meritum sprawy, a mianowicie o tym czy materiały objęte wnioskiem skarżącego mogą stanowić akta sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. oraz o braku możliwości udostępnienia skarżącemu tych materiałów. Skoro tak, to rzeczą Sądu I instancji powinno być rozważenie, czy przesłanki te mogły uzasadniać rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie oceni, czy w świetle przesłanek, o których była mowa na wstępie niniejszych rozważań, organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że oceny wniosku dotyczącego jego niedopuszczalności nie można wyprowadzać z samej tylko oceny prawidłowości zarzutów podniesionych w takim wniosku. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.