II GSK 2482/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: Ministra Klimatu i Środowiska, P. "[...]" Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1650/20 w sprawie ze skargi Gminy G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2020 r. nr DGK-I.4771.12.2020.MB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie częściowego wygaszenia koncesji na wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną P. "[...]" Sp. z o.o. w C., 2. uchyla zaskarżony wyrok, 3. oddala skargę, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., sygn. VI SA/Wa 1650/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. (dalej zwanej gminą) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2020 r., nr DGK-I.14771.12.2020.MB, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r. W stanie faktycznym sprawy w dniu 26 sierpnia 1994 r., Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił N. S.A. koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża K. "S.", położonego na terenie gminy G., w obecnym województwie śląskim. Decyzją z dnia 14 marca 2003 r. Minister Środowiska potwierdził przejście praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej koncesji na K. S.A. w K.. Następnie decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r. Minister Środowiska przeniósł koncesję na P. "S." Sp. z o. o. (dalej zwaną koncesjonariuszem lub spółką) W dniu 2 maja 2013 r. gmina złożyła do Ministra Środowiska wniosek (oznaczony datą 24 kwietnia 2014 r. i uzupełniony w dniu 20 maja 2013 r.) o wygaszenie w części przedmiotowej koncesji dotyczącej obszaru górniczego położonego w jej granicach administracyjnych z uwagi na zmianę ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.651 z późn. zm. – zwanej dalej też "ustawa uzdrowiskową). Gmina wskazała, iż nowelizacja ww. ustawy dokonana ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390, dalej też jako "ustawa o uzdrowiskach"), wprowadziła w art. 38a m.in. zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze we wszystkich strefach ochrony uzdrowiskowej, powodując tym samym z mocy prawa bezprzedmiotowość udzielonej koncesji nr [...] na obszarze gminy. Minister Środowiska postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r. nr DGKks-4771-13/26997/13/AP, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia w części koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego i metanu, jako kopaliny towarzyszącej, ze złoża K. "S.". Organ stwierdził, że gmina nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ podkreślił, że przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym, ze względu na niejednoznaczność przepisów obowiązujących w tym zakresie, niejednokrotnie był przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia koncesji nie może być właściciel nieruchomości objętej obszarem górniczym. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia koncesji toczyć się może wyłącznie w stosunku do tego podmiotu, do którego została skierowana koncesja. Organ wskazał, że tę zasadę potwierdza także nowa ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm. – dalej też jako P.g.g.), która w art. 41 ust. 1 wskazuje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, ale w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach tych nieruchomości. Tymczasem, skoro działalność wydobywcza w odniesieniu do węgla kamiennego na podstawie koncesji nr [...] odbywa się poza granicami nieruchomości gruntowych w przestrzeni objętej własnością górniczą stanowiącą własność Skarbu Państwa, to - zdaniem organu - gmina nie spełnia przesłanek do uznania jej za stronę postępowania. Organ zwrócił uwagę, że gmina we wniosku wyraźnie wskazuje, że na jej terenie przedsiębiorca, któremu udzielono koncesji nie prowadzi obecnie wydobywania kopaliny, jak również, że na terenie gminy nie znajduje się zakład górniczy P. "S." sp. z o.o. Minister Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek gminy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W tym zakresie podkreślił, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Tymczasem gmina nie wykazała, o jakich jej indywidualnych prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez nią koncesja, która nie nakłada na nią żadnych obowiązków, ani nie przydaje jej jakichkolwiek uprawnień. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi gminy, wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt: VI SA/Wa 3398/13, uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że organ nie poczynił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (z dnia 30 września 2013 r.) prawidłowych ustaleń faktycznych (czym naruszył art 7 i 77 § 3 K.p.a.) oraz stosownie do tych ustaleń nie rozważył i nie ocenił statusu gminy jako strony postępowania w oparciu o przepisy szczególne (lex specialis) jakimi są przepisy P.g.g. w wersji obowiązującej w dniu orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. (sygn. akt: II GSK 984/15), oddalił skargę kasacyjną koncesjonariusza od wyroku WSA Warszawie. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Środowiska pismem z dnia 17 maja 2017 r. zwrócił się do gminy o wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości gruntowych zlokalizowanych w obrębie obszaru górniczego "C. " utworzonego w oparciu o koncesję (nr [...], zmienioną kolejnymi decyzjami). Pismem z dnia 30 maja 2017 r. gmina przesłała wykaz nieruchomości stanowiących jej własność i zlokalizowanych w obrębie obszaru górniczego "C.". Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. gmina poinformowała, że w sprawie pojawiły się nowe, istotne okoliczności nieznane dotychczas organowi koncesyjnemu. Na zlecenie gminy została bowiem opracowana "Aktualizacja Strategii poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego w rejonie zbiornika retencyjnego [...] w G.". Zdaniem gminy, z dokumentu tego wynikają okoliczności wskazujące, iż działalność koncesjonariusza powoduje powstanie na terenach objętych eksploatacją zagrożenia powodziowego oraz, że działalność ta w sposób jaskrawy jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenów objętych eksploatacją. Pismem z dnia 25 listopada 2019 r. gmina wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała w nim, że pismo organu koncesyjnego z dnia 17 maja 2017 r., było jedyną czynnością organu podjętą w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W trakcie postępowania gmina zgłosiła liczne wnioski dowodowe, a przy tym ponownie podkreśliła, że działalność objęta koncesją odnosząca się do części terenu górniczego położonego, w jej granicach administracyjnych, oraz jej skutki naruszają przeznaczenie nieruchomości przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do takiego wniosku doprowadziła gminę analiza dokumentów jak. np. załącznik do ww. Planu ruchu nr [...] "[...]" z którego wynika, że po prognozowanych obniżeniach terenu, spowodowanych eksploatacją węgla kamiennego dno tego rowu będzie niższe o 68 na odcinku od 777 do 900 m. Dno rowu będzie także niższe od odbiornika wodnego rowu [...]. Zatem na terenach sąsiadujących z rowem powstanie stałe zalewisko, z którego nie będzie możliwe grawitacyjne odprowadzenie wody. Tym samym na zalanym obszarze w sposób trwały zostanie utracona możliwość użytkowania terenu określona w m.p.z.p. gminy. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r., Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z 10 lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów działu III P.g.g. (w tym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 P.g.g., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji) będzie koncesjonariusz, a także właściciele nieruchomości (użytkownicy wieczyści) nieruchomości w granicach których działalność koncesyjna jest wykonywana. Organ zauważył, że gmina jest właścicielem gruntów, spod powierzchni których wydobywana jest kopalina (węgiel kamienny), jednak okoliczność ta nie przesądza o występowaniu interesu prawnego gminy we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. W ocenie organu, właściciel gruntu będzie stroną postępowań opartych na przepisach działu III P.g.g. tylko wtedy, gdy działalność wydobywcza będzie wykonywana w granicach jego nieruchomości. Fakt własności gruntów spod których koncesjonariusz wydobywa węgiel kamienny nie skutkuje zdaniem organu uzyskaniem przez gminę przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji, w związku z położeniem złoża węgla kamiennego kilkaset metrów pod powierzchnią gruntów stanowiących własność gminy, stanowiącego obszar górniczy (tj. przestrzeń w granicach której koncesjonariusz jest uprawniony do wydobywania kopaliny - zgodnie art. 6 ust. 1 pkt 5 P.g.g. i ją wydobywa). Obszar ten usytuowany jest poza granicami gruntów i nie jest objęty prawem własności nieruchomości gruntowych. Mimo więc przysługującego gminie prawa własności nieruchomości gruntowych, spod których powierzchni wydobywany jest węgiel kamienny, nie może ona być uznana za stronę postępowania, a zatem nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji w części, bowiem złoże węgla kamiennego objęte koncesją jest położone poza granicami nieruchomości gruntowych należących do gminy. Zdaniem organu interesu prawnego gminy nie można wywieść w oparciu o tzw. prawo refleksowe, które kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym, a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Związek materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszego z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 9/13). WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi gminy na postanowienie Ministra Środowiska z 8 czerwca 2020 r., wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r. Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. WSA w Warszawie podkreślił związanie wcześniejszym orzeczeniem tego Sądu i w tym kontekście stwierdził, że interes prawny skarżącej w tej sprawie znajduje umocowanie zarówno w przepisach ustawowych, jak i przepisach prawa miejscowego, na które powołuje się strona skarżąca. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że instytucja strony postępowania administracyjnego zasadza się na koncepcji interesu prawnego, a więc interesu, który wywodzony jest z przepisu prawa. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym powszechnie wskazuje się na rozmaite kategorie aktów prawnych, z których ów interes można dekodować. Należą doń takie, które zaliczane są do prawa materialnego, procesowego, ustrojowego, w tym także rangi konstytucyjnej. W sprawie niniejszej spór prawny dotyczył tego, czy podmiot mający status gminy uzdrowiskowej - w świetle powoływanego przez nią art. 38 ustawy uzdrowiskowej - ma legitymację - i na jakiej podstawie prawnej - do wszczęcia postępowania o częściowe wygaszenie koncesji udzielonej w 1994 r. poprzednikowi prawnemu skarżącej, tj. w sprawie dotyczącej koncesji przyznanej określonemu przedsiębiorcy na wydobywanie kopaliny w obszarze górniczym znajdującym się min. na terenie gminy. WSA w Warszawie stwierdził, że gmina wykazała i uzasadniła kolizję, jaka występuje w związku z przyznaną uczestnikowi postępowania koncesją, ze statusem gminy uzdrowiskowej i wynikającymi z tego faktu uwarunkowaniami, zarówno klimatycznymi jak i przestrzennymi, których mocy dowodowej organ w istocie nie zakwestionował, uznając jedynie, że nie mogą mieć one znaczenia dla wyniku sprawy, w postaci istnienia interesu prawnego gminy we wszczęciu żądanego postępowania. Wskazane przepisy prawa to niewątpliwie źródła interesu prawnego skarżącej, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Wbrew bowiem temu, co stwierdzono w skarżonym postanowieniu, art. 41 ust. 1 tej ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie pozostaje z art. 28 K.p.a. w relacji przepis szczególny – przepis ogólny. Poglądu tego, wyrażanego niekiedy w orzecznictwie – w toku wykładni art. 41 ust. 1 i ust 2 tej ustawy – Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił. WSA w Warszawie stwierdził, że należy wskazać, że dopuszczalność ustanawiania odstępstw od art. 28 K.p.a. budzi wątpliwości co do zasady, bowiem wywoływałaby automatycznie kolizję z wywodzonym m. in. z zasady demokratycznego państwa prawnego kanonem rzetelnej procedury i prawem dostępu oraz wszczęcia postępowania dla legitymującego się interesem prawnym podmiotu. Niezależnie od powyższego, art. 41 ust. 1 P.g.g. stosowania art. 28 K.p.a. wyłączać nie może, bowiem jego rolą jest jedynie doprecyzowanie katalogu stron postępowania wywodzących swój interes prawny z prawa własności (użytkowania wieczystego). Przepis ten koncentruje się bowiem na tym właśnie prawie, z pominięciem innych podstaw interesu prawnego. Tymczasem te, jak już wyjaśniono, wywodzić można z rozmaitych przepisów prawa refleksyjnego, którego istnienie, jak wynika z treści skarżonego postanowienia, organ dopuszcza. Ustawodawca w sposób arbitralny uznał w art. 41 ust. 2 P.g.g., że nie są stronami postępowania koncesyjnego właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych. Z treści art. 41 ust. 2 P.g.g., nie można bowiem wyprowadzić wniosku a contrario, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych są stronami postępowań koncesyjnych, tak jak i z ust. 1 tego artykułu, nie można wyprowadzić wniosku a contrario, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, na których nie jest prowadzona działalność objęta koncesją, nie są stronami postępowania koncesyjnego, dotyczącego tej koncesji. W ust. 1 omawianego artykułu, ustawodawca w sposób pozytywny rozstrzygnął kto jest stroną postępowania koncesyjnego, a w ust. 2, w sposób negatywny, kto nie jest stroną takiego postępowania. Ustawodawca pozostawił natomiast otwartą kwestię właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych, na których jednak nie jest prowadzona działalność objęta koncesją. Ustawodawca ani nie ustalił, że są oni stronami postępowania koncesyjnego, ani że nie są stronami takiego postępowania. Analiza prawna, w tym wykładnia historyczna ww. przepisów, w kontekście materiałów legislacyjnych dowodzi, że intencją ustawodawcy było w tym przypadku jednoznaczne określenie budzącego spory w orzecznictwie problemu pojęcia strony prowadzonego na podstawie przepisów P.g.g. Interes ten pozostaje zatem realny wówczas, gdy jest wywodzony z innego zakresu niż prawo własności, które zostało wyłączone z mocy art. 41 ust. 1 i ust. 2 P.g.g., jedynie w wąskim, a nie szerokim zakresie. Zgodzić się trzeba zatem z poglądami doktryny, iż źródłem interesu prawnego w przedmiocie koncesji udzielanych na podstawie przepisów P.g.g. mogą być także podstawy materialnoprawne wynikające z odrębnych niż prawo własności przepisów (vide G. Dobrowolski, Postępowanie w sprawach górniczych, PPP 2014/9 s.47-65). Pogląd ten potwierdza także aktualne orzecznictwo sądowe (vide. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1918/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2510/17. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie wykluczył sytuacji, w której właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych, na których jednak nie jest prowadzona działalność objęta koncesją, są stronami postępowania koncesyjnego, pozostawiając taką możliwość. Wymaga to jednak wykazania interesu prawnego przez tych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych w postępowaniu koncesyjnym, a więc wskazania normy prawa materialnego, której zastosowanie w okolicznościach faktycznych danej sprawy, może mieć wpływ na sytuację prawną tych właścicieli (użytkowników wieczystych). Same natomiast normy wynikające z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 P.g.g., nie rozstrzygają tej kwestii. Konkludując, w przypadku rozpoznawanej sprawy uznać należało, że ze względu na legitymowanie się przez skarżącą interesem prawnym we wszczęciu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia w części (w obszarze gminy) przedmiotowej koncesji na wydobycie kopaliny (węgla kamiennego), jako właściciela nieruchomości na które sięgają wpływy eksploatacji górniczej, wniosek strony powinien zostać co do meritum rozpatrzony przez organ koncesyjny. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniósł Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie pozostaje z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w relacji przepis szczególny - przepis ogólny, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, iż przepis art. 41 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze jest niewątpliwie przepisem szczególnym - wobec art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i w pełni tę regulację wyczerpuje; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 38 i 46 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż G. ma legitymację do wszczęcia postępowania o częściowe wygaszenie koncesji udzielonej w 1994 r. poprzednikowi prawnemu P. "S." Sp. z o.o. z siedzibą w C., podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, iż G. takowa legitymacja w niniejszej sprawie nie przysługuje, a przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze stanowi wyczerpującą i pełną regulację prawną, w oparciu o którą ustalić należy jakiemu podmiotowi przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 41 ust. 1 i 2 P.g.g. wyczerpuje kwestię stron postępowania, a w dodatku jest ona niezależna od interesu prawnego. Skoro więc cytowany wyżej przepis P.g.g. zawiera szczegółowe uregulowanie kwestii interesu prawnego, to tym samym wyłącza stosowanie przepisu ogólnego jakim jest art. 28 K.p.a. w całości. Dodał także, że wbrew twierdzeniom gminy podnoszonym w toku postępowania z art 46 ustawy o uzdrowiskach i art 7 ust. 1 P.g.g. nie wynikają własne interesy prawne gminy lub obowiązki dające jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji. Należy podkreślić, że zadania własne gminy wynikające z przepisów ustawy o uzdrowiskach czy przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), w szczególności art. 38 tej ustawy, nie mogą statuować roli procesowej gminy. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniósł również koncesjonariusz, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 41 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze tekst jednolity z dnia 26 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064), poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię art. 41 ust. 2 polegającą na przyjęciu, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robot geologicznych są stronami postępowań prowadzonych na podstawie działu tej ustawy dotyczącego koncesji, podczas gdy prawidłowo interpretowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że zamknięty katalog stron postępowań dotyczących koncesji został zawarty w art. 41. ust. 1 P.g.g. i należą do niego wyłącznie wskazani w nim właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach tych nieruchomości; 2. art. 41 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze tekst jednolity z dnia 26 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064), dalej jako "P.g.g." poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania tego przepisu, podczas gdy Minister Środowiska prawidłowo zastosował ten przepis do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity z dnia 16 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako k.p.a. polegające na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r., podczas gdy zaskarżone postanowienia zawierają wszystkie ustalenia faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 15 K.p.a., w zw. z art. 61a § 1 K.p.a polegające na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r., podczas gdy zaskarżone postanowienia zawierały wszystkie wymagane elementy formalne, a ponowne rozpoznanie sprawy zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą merytorycznego rozpatrywania całokształtu sprawy zakończonej postanowieniem organu pierwszej instancji. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie koncesjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że efektem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładani rozszerzającej przepisu art. 41 ust. 2 P.g.g. jest w istocie rozszerzenie w stosunku do woli ustawodawcy kręgu osób posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji na podstawie P.g.g. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest sprzeczna nie tylko z wykładnią językową oraz celowością ale także z wykładnią funkcjonalną przepisu art. 41 ust. 2 P.g.g. Gmina w piśmie procesowym zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" koncesjonariusza wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Tak samo w piśmie określonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną organu również wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. Od wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r. zostały wywiedzione dwie skargi kasacyjne, spośród których jedna została złożona przez organ – Ministra Klimatu i Środowiska, druga zaś przez uczestnika postępowania sądowego (przed Sądem I instancji), tj. koncesjonariusza. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się kolejno do obu tych skarg, poczynając od skargi kasacyjnej koncesjonariusza. W tejże skardze kasacyjnej spółka podniosła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszym z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej koncesjonariusza podniesiono uchybienie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zawiera ono wszystkie ustalenia faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw, jako że WSA w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska, nie powołał się na braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. U podstaw stanowiska Sadu, skutkującego wyeliminowaniem tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, legła odmienna od przyjętej przez organ ocena co do kwestii istnienia po stronie gminy interesu prawnego w załatwieniu sprawy. W tym aspekcie Sąd I instancji odwołał się do przepisów art. 28 K.p.a. i regulacji ustawy uzdrowiskowej oraz ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego zarzut skargi kasacyjnej oparty na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 § 3 K.p.a. nie znajduje uzasadnionych podstaw. Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje drugi z procesowych zarzutów, w którym jego autor podniósł uchybienie przez WSA w Warszawie między innymi art. 107 § 3 K.p.a., a to w związku z uchyleniem postanowienia, które zawierało wszystkie wymagane elementy formalne. W tym wypadku również należy zauważyć, że Sąd I instancji nie wskazał, iż zaskarżone i poddane jego kontroli postanowienie Ministra Środowiska zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., tj. że nie zawierało wszystkich wymaganych prawem elementów, związanych z uzasadnieniem faktycznym. W tej sytuacji omawiany zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., również stwierdzić należy, że nie sposób uznać ich zasadności. Odnosząc się do pierwszego z nich podkreślić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów P.g.g., w szczególności art. 41 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Sąd dokonał wykładni art. 41 ust. 1 P.g.g., w kontekście art. 28 K.p.a. i w tym zakresie stwierdził, że art. 41 ust. 1 P.g.g. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., a co za tym idzie ten pierwszy przepis nie zawiera zamkniętego katalogu stron postępowania dotyczącego koncesji. Zdaniem NSA skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie prawidłowości takiej wykładni. W treści przedmiotowego zarzutu, w ramach jego podstawy prawnej, w ogóle pominięto bowiem art. 28 K.p.a., którego wykładnia i zastosowanie legły u podstaw argumentacji Sądu. Niezależnie zaś od powyższego dodać również należy, że brak jest argumentów pozwalających na przyjęcie, że art. 41 ust. 1 P.g.g. zawiera enumeratywny katalog podmiotów mogących występować w charakterze strony postępowania koncesyjnego. Przepis art. 41 ust. 1 P.p.g. stanowi jedynie doprecyzowanie, we wskazanym w nim zakresie, odnoszącym się do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, regulacji art. 28 K.p.a., mającej w tym wypadku podstawowe i pierwszorzędne znaczenie. Rezultaty wykładni art. 41 ust. 1 P.g.g. nie pozwalają na wywiedzenie z nich, że intencją ustawodawcy było w tym wypadku wyłączenie czy też ograniczenie zakresu zastosowania art. 28 K.p.a. W tym aspekcie powtórzyć należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów 22 września 2014 r., II GPS 1/14, (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 4.), że interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, nie zaś być ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W tym aspekcie nie sposób pominąć również tego, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2021 r., SK 19/15 (OTK-A 2021, nr 25), stwierdzając niekonstytucyjność art. 41 ust. 2 P.g.g. zauważył, że restrykcyjne brzmienie art. 41 ust. 2 P.g.g., który wyklucza uznanie za stronę w postępowaniu koncesyjnym innych osób niż wymienione w tym przepisie ustawy szczególnej - nawet wówczas, gdy przedmiot postępowania koncesyjnego dotyczy bezpośrednio ich interesu prawnego, stanowił ograniczenie prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc także ten zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw. Jeżeli chodzi o zarzut wadliwego zastosowania art. 41 ust. 1 P.g.g. to w tym wypadku stwierdzić należy, że wobec niepodważenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu, nie sposób jest mówić o jego wadliwym zastosowaniu. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem skuteczności zarzutu opartego na twierdzeniach odnośnie błędu subsumpcji jest uprzednie podważenie prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Z uwagi więc na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną koncesjonariusza (spółki). Minister Klimatu i Środowiska w swojej skardze kasacyjnej podniósł dwa zarzuty, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w których to zarzucił uchybienie przez WSA w Warszawie regulacjom P.p.s.a., a także P.g.g., K.p.a. i ustawy uzdrowiskowej. W obu przypadkach organ, jako naruszone przez Sąd przepisy P.p.s.a. wymienił art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. ze stwierdzeniem wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające go postanowienie z Ministra Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Tak więc w tym zakresie, jaki odnosi się do P.p.s.a., wskazana w samym petitum skargi kasacyjnej podstawa prawna obu zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska jest wadliwa. Niemniej jednak mając na względzie motywy uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) stwierdzić należy, że tego rodzaju mankament nie dyskwalifikuje ich z rozpoznania. W tejże bowiem uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. Tak więc wskazanie, jako naruszonego, niewłaściwego przepisu P.p.s.a., a więc przepisu stosowanego wyłącznie przez sąd, nie może automatycznie prowadzić do dyskwalifikacji danego zarzutu, tym bardziej jeżeli z jego podstaw prawnych oraz uzasadnienia da się zrekonstruować postać zarzucanego naruszenia prawa przez organ, którego sąd dokonujący oceny zaskarżonego aktu pod kątem legalności nie zakwestionował. W pierwszym z podniesionych zarzutów Minister Klimatu i Środowiska podniósł naruszenie przez Sąd I instancji art. 41 ust. 1 P.g.g. oraz art. 28 K.p.a., a to w związku z przyjęciem, że art. 41 ust. 1 P.g.g. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Odnosząc się do wskazywanej przez skarżący kasacyjnie organ postaci naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 41 ust. 1 P.g.g. stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 41 ust. 1 P.g.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. W tym zakresie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przepis art. 41 ust. 1 P.p.g. stanowi jedynie doprecyzowanie, we wskazanym w nim zakresie, odnoszącym się do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, regulacji art. 28 K.p.a., mającej w tym wypadku podstawowe i pierwszorzędne znaczenie. Rezultaty wykładni art. 41 ust. 1 P.g.g. nie pozwalają na wywiedzenie z nich, że intencją ustawodawcy było w tym wypadku wyłączenie czy też ograniczenie zakresu zastosowania art. 28 K.p.a. Interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, nie zaś być ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia (por. cytowaną powyżej uchwałę NSA z 22 września 2014 r., II GPS 1/14). Tak więc ten zarzut uznać należy, za pozbawiony podstaw. Przechodząc do drugiego z podniesionych przez Ministra Klimatu i Środowiska zarzutów kasacyjnych, w którym wskazano na uchybienie przez WSA w Warszawie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 38 i art. 46 ustawy uzdrowiskowej, w związku z przyjęciem, że gmina ma legitymację do wszczęcia postępowania o częściowe wygaszenie koncesji, w kontekście argumentacji uzasadnienia przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że zarzut ten jest zasadny. Na wstępie wskazać należy, że WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 4 września 2014 r., sygn. VI SA/Wa 3398/13, który w niniejszej sprawy był wiążący, nie zajął jednoznacznego stanowiska w tym zakresie, wskazując jedynie na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych w sprawie i rozważenie zależności pomiędzy art. 28 K.p.a. i art. 41 ust. 1 P.g.g. Pogląd ten został zaakceptowany przez NSA, który w wyroku z 16 października 2026 r. potwierdził, że "w sprawie doszło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., a także do zmarginalizowania znaczenia zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.)", ze względu na brak "dostatecznego odniesienia się do twierdzeń i dowodów, z których skarżąca gmina wywodziła posiadanie w sprawie interesu prawnego". W ponownie prowadzonym postępowaniu możliwe (i niezbędne) było zatem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i oceny twierdzeń i dowodów gminy w celu rozstrzygnięcia czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, w kontrolowanym w niniejszej sprawie wyroku z 22 stycznia 2021 r., sygn. VI SA/Wa 1650/20, WSA w Warszawie wskazując na istnienie po stronie gminy interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie częściowego wygaszenia (tj. zmiany) koncesji spółki, powołał się w pierwszej kolejności na przepisy ustawy uzdrowiskowej. W tym zakresie podkreślił bowiem, że gmina wykazała i uzasadniła kolizję, jaka występuje w związku z przyznaną uczestnikowi postępowania koncesją, ze statusem gminy uzdrowiskowej i wynikającymi z tego faktu uwarunkowaniami (obowiązkami gminy), zarówno klimatycznymi jak i przestrzennymi. Sąd dodał przy tym, że wskazane przepisy prawa to niewątpliwie źródło interesu prawnego skarżącej gminy, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Taka była zasadnicza argumentacja WSA w Warszawie w zakresie wykazania interesu prawnego gminy, w ramach wystąpienia przez nią o wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaszenia koncesji. Wprawdzie w dalszych wywodach znalazło się stwierdzenie odnośnie pozycji gminy jako właściciela nieruchomości na które sięgają wpływy eksploatacji górniczej, to jednak uwaga w tym zakresie została przytoczona w kontekście rozpatrywanej relacji pomiędzy art. 28 K.p.a. a art. 41 ust. P.g.g. W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd I instancji wywiódł istnienie po stronie gminy interesu prawnego, co do zasady, z regulacji ustawy uzdrowiskowej, jako że pozostałe argumenty, oparte na unormowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego i prawie własności, zostały przytoczone jedynie sygnalizacyjnie, bez rozwinięcia przywołanych w nich motywów. Odnosząc się do stanowiska WSA w Warszawie odnośnie do interesu prawnego gminy, wywodzonego z regulacji ustawy uzdrowiskowej, w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ono niezasadne. Problematyka zbiegu ról w zakresie poszczególnych aspektów poszczególnych zadań powierzonych gminie jako podmiotowi władzy publicznej, nie może być rozstrzygana w ramach postępowania administracyjnego, dotyczącego praw i obowiązków innego podmiotu. Wywodzenie interesu prawnego gminy z norm zadaniowych (przepisów ustawy uzdrowiskowej), odnoszących się do obowiązków i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej, nie znajduje uzasadnienia. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 38 i art. 46 ustawy uzdrowiskowej jej zasadny i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA rozpoznał skargę gminy na postanowienie Ministra Środowiska orzekając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu tej skargi, ponieważ postanowienie Ministra Środowiska, pomimo częściowego błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W ocenie NSA interesu prawnego gminy w zainicjowaniu, jako strona, postępowania w przedmiocie częściowego wygaśnięcia koncesji spółki nie sposób wywieść z przepisów ustawy uzdrowiskowej, a także z innych regulacji kompetencyjnych, statuujących gminę jako organ władzy publicznej, w odniesieniu do konkretnego aspektu jej działalności. W tym ostatnim wypadku wskazać także należy na przywoływane przez gminę regulacje dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem niniejszego postępowania (przedmiotem żądania wszczęcia postępowania) w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie było częściowe wygaszenie koncesji przyznanej spółce na wydobywanie kopalin, między innymi na obszarze gminy, tj. obszarze znajdującym się w zakresie jej władztwa terytorialnego. Podstawą prawną przyznania koncesji na poszukiwanie i eksploatacje kopalin były przepisy P.g.g., które zawierają regulacje odnoszące do udziału w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie również organu wykonawczego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, tj. w niniejszym przypadku wójta skarżącej gminy. Chodzi tu przede wszystkim o art. 23 ust. 2 i ust. 2a P.g.g. Pierwszy z tych przepisów, w aktualnym brzmieniu, przewiduje obowiązek zaopiniowania przez właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydawania koncesji na poszukiwanie i eksploatacje kopalin, drugi zaś, we wskazanych w nim przypadkach, uzgodnienie z wójtem decyzji koncesyjnej, a kryterium tego uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7. Obowiązek uzyskania opinii właściwego miejscowo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, o którym mowa w art. 23 ust. 2 P.g.g., w różnym kształcie funkcjonuje na gruncie tej ustawy od dnia jej wejścia w życie, tj. od 5 sierpnia 2011 r. Dodatkowo z dniem 29 sierpnia 2018 r. do art. 205 P.g.g. dodany został ust. 5, zgodnie z którym (według pierwotnego brzmienia) zmiana koncesji na wydobywanie węgla kamiennego lub węgla brunatnego ze złoża lub siarki rodzimej wydobywanej metodą otworową, jeżeli dotyczy wyłącznie wydłużenia terminu jej obowiązywania i jest uzasadniona racjonalną gospodarką złożem wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Przepisu art. 23 ust. 2a pkt 1 nie stosuje się. Obecnie art. 205 ust. 5 P.g.g. stanowi, że zmiana koncesji na wydobywanie węgla kamiennego lub węgla brunatnego ze złoża lub siarki rodzimej wydobywanej metodą otworową, jeżeli nie zmierza do powiększenia przestrzeni nią wyznaczonej, wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Przepisu art. 23 ust. 2a pkt 1 nie stosuje się. Zgodnie z przepisami ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1563 z późn. zm.), obowiązek opiniodawczy wójta nie występuje sprawach zainicjowanych przed jej wejściem w życie, co odnosi się do niniejszej sprawy, zainicjowanej wnioskiem z 2 maja 2013 r. Niemniej jednak w sytuacji kolejnych zmian koncesji, po wejściu w życie ustawy nowelizującej, obowiązek ten będzie aktualny. NSA z urzędu zauważa przy tym, że udział G. w sprawie dotyczącej zmiany koncesji udzielonej spółce ma w okolicznościach niniejszej sprawy nie tylko wymiar potencjalny, ale także faktyczny. Nie został on wprawdzie zmaterializowany na gruncie niniejszego postępowania, które zostało zapoczątkowane wnioskiem gminy z 2013 r., ale wójt skarżącej gminy wyrażał opinię w sprawie dotyczącej zmiany tej samej koncesji, której dotyczy niniejsze postępowanie (oznaczonej numerem [...]), w sprawie zakończonej postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z 23 lutego 2021 r., nr DGK-VI.4771.13.2020.JM, w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co było przedmiotem oceny WSA w Warszawie w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. VI SA/Wa 1383/21. W tym kontekście podkreślić zaś należy, że udział organu gminy w procesie wydawania decyzji sprawia, że sama gmina nie może brać udziału w tym samym postępowaniu w charakterze strony, wywodząc swój interes prawny, warunkujący występowanie w charakterze strony, z norm zadaniowych czy kompetencyjnych – tj. przepisów zawartych w ustawie uzdrowiskowej czy innych regulacji, określających jej zadania jako organu władzy publicznej. Te bowiem przepisy określają zadania gminy właśnie jako podmiotu władzy publicznej, w konkretnych jej aspektach, wobec czego nie można ze zbiegu ról w zakresie powierzonych gminie zadań publicznych wywieść jej interesu prawnego. Z rozwiązań prawnych dotyczących udziału organu wykonawczego gminy w postępowaniu dotyczącym przyznawania czy też zmiany koncesji (we wskazanym w ustawie zakresie) wynika, że to właśnie w ten sposób ustawodawca ukształtował możliwość obrony jej praw, rozumianych jako zabezpieczenie realizacji jej pozostałych kompetencji. Tak więc uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem jej uprawnień procesowych w odniesieniu do niej jako osoby prawnej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że organ administracji publicznej uczestniczący w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 700/15; 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1796/11; 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1796/11) – wszystkie dostępne w CBOiS). Już więc tylko z tego względu należało wykluczyć możliwość przypisania gminie w niniejszej sprawie występowania po jej stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., a co za tym idzie - możliwości występowania w sprawie w podwójnej roli, raz jako organu opiniującego, a raz jako strony reprezentującej własne interesy. Niezależnie od powyższego dodać także należy, że w sprawie pojawiał się jeszcze element związany z przysługującym gminie prawem własności poszczególnych działek, leżących w obszarze objętym koncesją. W tym jednak zakresie gmina wskazywała raczej na samo usytuowanie tych nieruchomości w granicach objętych koncesją, nie zaś na konflikt pomiędzy realizowaniem konkretnych uprawnień właścicielskich z realizacją praw związanych z koncesją. Choć więc organ w zaskarżonym postanowieniu niezasadnie wskazał na wyłączenie z obszaru górniczego nieruchomości, w cywilistycznym rozumieniu tego pojęcia, z powołaniem się na przysługującą Skarbowi Państwa własność złóż podziemnych, to jednak nie miało to decydującego znaczenia dla sprawy. Brak możliwości występowania gminy w charakterze strony wynika w tym wypadku z rozwiązań przyjętych w P.g.g., stwarzających realną możliwość partycypacji jej organu w postępowaniu administracyjnym zmiany koncesji, co zresztą organ tej gminy zrobił w innej sprawie dotyczącej tej samej koncesji. Tego rodzaju kompetencja administracyjna organu gminy znosi uprawnienia do występowania tej gminy w charakterze strony wynikające z jej praw właścicielskich w ujęciu cywilistycznym. Mając więc na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę gminy, orzekając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Mając na względzie specyficzną sytuację procesową, w której uwzględniona została jedna skarga kasacyjna, druga zaś oddalona, a także wynikające z tego odmienne konsekwencje dla gminy, w zakresie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od ich zasądzania.