II GSK 2414/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 564/17 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w K. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 564/17, oddalił skargę N. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. N. Sp. z o.o. w K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ewentualnie, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej alej jako: p.p.s.a.). Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, a to art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa), poprzez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na to, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) rozpatrując protest odniosła się do kwestii nieobjętych rozstrzygnięciem, od którego wniesiono protest, ani samym protestem, podczas gdy rozpoznanie protestu powinno nastąpić "w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ treść rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego protestu wydane przez PARP oparła się na innych zastrzeżeniach dotyczących wniosku i wyboru wykonawcy przez wnioskodawcę, aniżeli wskazane w pierwotnym rozstrzygnięciu i będące przedmiotem zarzutów zgłoszonych w proteście, zaś zasadność zarzutów zawartych w proteście została poparta drobiazgową analizą, do której PARP w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2017 r. w ogóle się nie odniosła. II. prawa materialnego przez błędną wykładnię Kryterium merytorycznego (panel ekspertów) nr 6 (Lp. 6) zawartego w Załączniku nr 1 "Kryteria wyboru projektów Program Operacyjny Polska Wschodnia Działanie 1.4 Wzór na konkurencję Etap I (6 lipca 2016 r.)" (dalej: Załącznik nr 1) do Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020 Oś priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia Działanie 1.4 Wzór na konkurencję I Etap Nr konkursu: 1 Rok: 2016 (dalej: Regulamin Konkursu), w związku z § 4 ust. 9 Regulaminu Konkursu poprzez: - uznanie, że kryterium to definiuje doświadczenie w zakresie tworzenia strategii rozwoju produktu jako przeprowadzenie co najmniej trzech projektów z wdrożeniem na rynek w ostatnich pięciu latach, - uznanie, że doświadczenie ekspertów mogą potwierdzać tylko referencje odbiorców usług, a nie mogą ich potwierdzać inne dokumenty, w tym przedłożony przez wybranego wykonawcę I. Sp. z o.o. wykaz, mimo że użycie sformułowania "w szczególności" wskazuje na to, że doświadczenie to mogą potwierdzać także inne dokumenty, w tym przedstawiony przez wybranego wykonawcę I. Sp. z o.o. podpisany przez prezesa tej spółki wykaz ekspertów zawierający wskazanie, w jakich projektach dotyczących projektowania strategii rozwoju produktu brał udział każdy z nich wraz z referencjami udzielonymi I. Sp. z o.o. przez odbiorców usług, a dotyczącymi projektów, do których przyporządkowany został każdy z ekspertów, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 8 Regulaminu Konkursu w związku z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 359 ze zm.; dalej: ustawa o PARP) poprzez uznanie, że skarżący dokonał wyboru wykonawcy bez zachowania zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji wskutek odrzucenia oferty C. Sp. z o.o. i wybrania oferty I. Sp. z o.o., przez co nie spełnił kryterium formalnego - specyficznego wynikającego z Załącznika nr 1 Lp. 4 "Wnioskodawca przeprowadził postępowanie ofertowe i dokonał wyboru wykonawcy zgodnie z wymogami określonymi w Regulaminie Konkursu oraz podpisał z nim umowę warunkową". III. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie protestu zostało dokonane prawidłowo, mimo że: - ocena projektu skarżącego nie została przeprowadzona w sposób rzetelny i bezstronny, ponieważ z uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia PARP wynika, że PARP nie odróżnia doświadczenia w opracowaniu strategii rozwoju produktu od - generalnie rzecz ujmując - doświadczenia w zakresie tworzenia produktu i wprowadzania go na rynek, a rozróżnienie takie ma dla oceny wniosku znaczenie kluczowe; - ocena projektu skarżącego nie została przeprowadzona w sposób przejrzysty, a skarżącemu nie zapewniono należytego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, ponieważ PARP oparła się na zarzutach, które nie mogły być sformułowane na etapie rozpoznawania protestu. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd niezasadnie oddalił skargę, ponieważ Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości rozpatrując protest odniosła się do kwestii nieobjętych rozstrzygnięciem, od którego wniesiono protest, ani samym protestem, podczas gdy rozpoznanie protestu powinno nastąpić "w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa wart. 54 ust. 2 pkt 4 i 5". Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), jest art. 61 ust. 5 i ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten powołany nie został, zaś zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 stanowiący o sposobie rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (sąd powinien oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia), nawet w powiązaniu ze wskazanymi przepisami ustawy wdrożeniowej (art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5) dotyczącymi protestu, nie odnosi się do sposobu procedowania przez sąd rozpoznający skargę na nieuwzględnienie protestu i pozostania bądź wyjścia poza granice sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., II GSK 1696/16). Mimo to odnosząc się do tych kwestii należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 57 zd. pierwsze ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. Tak więc podstawą wniesienia protestu, w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Sposób zredagowania tego przepisu wskazuje, że są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w tym przypadku doznają więc pewnych ograniczeń. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym. W tym miejscu należy jednak zauważyć, iż sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia PARP było to, że wnioskodawca interpretował zakres zrealizowanych przez oferentów pracy opisanych w referencjach w sposób subiektywny i dowolny, co było jednoznacznie objęte treścią protestu. W tym kontekście co przyznaje kasator, PARP wskazała, że referencje zawierają wskazanie przedmiotu prac określonego jako np. "zaprojektowanie i stworzenie serii produktów", "badania preferencji klientów", a także efekt tych prac potwierdzający wprowadzenie na rynek nowych produktów, serii, kolekcji itp. Inne uwagi zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu mają jedynie znaczenie uzupełniające i dodatkowe. NSA podziela zatem pogląd Sądu I instancji, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wykroczył poza zakres pierwotnej oceny wniosku, odnosząc się do oceny oferty I. Sp. z o.o. Nie ma bowiem wątpliwości, że ocena organu (PARP) w tym zakresie mieści się w granicach oceny spełnienia przez wnioskodawcę spornego kryterium formalnego – "Wnioskodawca przeprowadził postępowanie ofertowe i dokonał wyboru wykonawcy zgodnie z wymogami określonymi w Regulaminie Konkursu oraz podpisał z nim umowę warunkową". Trafnie podkreślił WSA, iż fakt wyboru oferty Spółki I., pomimo niepotwierdzenia w referencjach doświadczenia ekspertów w zakresie projektowania strategii rozwoju produktów, stanowi istotny argument wskazujący na przeprowadzenie postępowania ofertowego z naruszeniem wymogów regulaminu konkursu. Oznacza to, że zarówno w rozstrzygnięciu organu jak i Sądu nie naruszono ww. przepisów ustawy wdrożeniowej. Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię Kryterium merytorycznego (panel ekspertów) nr 6 (Lp. 6) w zw. z § 4 ust. 8 i 9 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 359 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Podmiot, który ubiega się o udzielenie wsparcia przeznaczonego na zakup towarów lub usług lub otrzymał od Agencji takie wsparcie i nie jest zobowiązany do wyboru wykonawcy z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych, dokonuje wyboru wykonawcy z zachowaniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji". Bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie spółka ubiega się o wsparcie udzielane przez PARP, nie jest podmiotem prawa publicznego, zatem nie obowiązywało jej stosowanie ustawy o zamówieniach publicznych ale zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu powinna dokonać wyboru wykonawcy z zachowaniem zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji. Podnieść też należy, że słusznie organ oraz Sąd I instancji wskazały, iż odrzucenie oferty C. Sp. z o. o. przez wnioskodawcę w kontekście zawartego w zapytaniu ofertowym opisu wymagań wobec oferentów naruszało wskazane w art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości zasady. Należy zgodzić się bowiem z oceną, że odrzucenie wskazanej oferty z powodu braku udokumentowania doświadczenia oferenta w projektowaniu strategii rozwoju produktów oraz braku doświadczenia ekspertów było nieuzasadnione, ponieważ przedłożone przez Spółkę C. referencje określają przedmiot prac - zawierając takie aspekty jak badanie możliwości produkcyjnych przedsiębiorstwa, zasobów umożliwiających wprowadzenie produktu do oferty, a także rozeznanie rynku odnośnie jego uwarunkowań czy potencjalnej konkurencji. Trafna jest również ocena Sądu w zakresie tego, iż w oparciu o przedłożone referencje nie można twierdzić, że eksperci oferenta nie posiadali doświadczenia w zakresie wzornictwa, zwłaszcza, że dokumentacja przedstawiona przez drugiego z oferentów, tj. I. Sp. z o. o. nie potwierdzała w ogóle doświadczenia w realizacji co najmniej trzech projektów w zakresie projektowania strategii rozwoju produktów dla żadnego z ekspertów zgłoszonego przez tego oferenta. Z powyższego wynika, że nie mają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego. W zarzucanym przez autora skargi kasacyjnej art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020"; LEX/el. 2014 nr 208524). Wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie daje podstaw aby twierdzić, że jest ono nieprawidłowe. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.