II GSK 2403/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 844/21 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. nr DE OHR/01962/2020 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 844/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T.S. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 23 listopada 2020 r., nr DE OHR/01962/2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 14 października 2020 r., umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz T.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. 6 października 2020 r. o godz. 9.30 T.S. przebywał w sklepie [...], zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], nie stosując się do obowiązku zakrywania ust i nosa za pomocą odzieży, jej części lub maseczki ochronnej. Okoliczności zdarzenia zostały opisane w notatce urzędowej sporządzonej 6 października 2020 r. przez funkcjonariusza Policji KPP w [...]. Decyzją z 14 października 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej PPIS) na podstawie m.in. art. 46b pkt 4 oraz art. 48a ust. 1 pkt 5 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej u.z.z.ch.z.) oraz § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356 ze zm., dalej: rozporządzenie) wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa. Decyzji nadano wymóg natychmiastowej wykonalności. Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 23 listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną powyżej decyzję. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł m.in. zarzut naruszenia art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 9, art. 30, art. 31, art. 32, art. 38, art. 40, art. 42, art. 83, art. 91 Konstytucji RP. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 14 października 2020 r. i umorzył postępowanie administracyjne wskazując, że spór w sprawie sprowadza się w istocie do kwestii prawnej, a mianowicie dopuszczalności ukarania skarżącego za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa, w oparciu o obowiązujące w dniu zdarzenia regulacje prawne. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 46a u.z.z.ch.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 46b pkt 4 u.z.z.ch.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w rozporządzeniu można ustanowić m. in. obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Powołane powyżej przepisy stanowiły podstawę prawną rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. Zgodnie z § 24 rozporządzenia, do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, 284, 568, 695 i 1087), ust i nosa: 1) w środkach publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, na statkach pasażerskich w żegludze krajowej w rozumieniu przepisów o bezpieczeństwie morskim lub statkach żeglugi śródlądowej, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, przeznaczonymi lub używanymi do przewozu osób oraz w pojazdach samochodowych, którymi poruszają się osoby niezamieszkujące lub niegospodarujące wspólnie; 2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym: a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych, b) na terenie nieruchomości wspólnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 i 568) oraz na terenie takich nieruchomości o innych formach posiadania - chyba, że zostanie zachowana odległość co najmniej 1,5 m od przebywających w tych miejscach osób, c) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny, d) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach); 3) w trakcie sprawowania kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych, w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby kultu religijnego oraz na cmentarzu. W myśl natomiast art. 48a ust. 1 pkt 5 u.z.z.ch.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 10 000 zł. Zdaniem sądu pierwszej instancji, brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku uregulowanego w rozporządzeniu z 7 sierpnia 2020 r., a w konsekwencji ukarania za jego niewypełnienie. Ograniczenia, nakazy i zakazy zostały bowiem nałożone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.ch.z., przy czym zgodnie z art. 46a w zw. z art. 46b pkt 4 u.z.z.ch.z., obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów można nałożyć jedynie na osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym uregulowanym rozporządzeniem z 7 sierpnia 2020 r. obowiązek zakrywania nosa i ust ma charakter powszechny a w okolicznościach sprawy organy w żaden sposób nie wykazały by skarżący był osobą chorą lub podejrzaną o zachorowanie. Rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r. wykracza zatem poza ustawową delegację. W ocenie sądu, doszło więc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP albowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować. Sąd stwierdził, że skoro zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku zakrywania nosa i ust miało miejsce 6 października 2020 r., tj. w trakcie obowiązywania rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., które zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, to tym samym obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej. W konsekwencji nałożenie sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) zawartej w art. 48a ust. 1 pkt 5 u.z.z.ch.z., za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust (art. 46b pkt 4 u.z.z.ch.z.), należy uznać za niezgodne z prawem. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej, co z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. WSA wskazał ponadto, że art. 46b u.z.z.ch.z., w brzmieniu nadanym przez art. 25 ustawy o COVID-19, przewidywał w pkt 4, że w rozporządzeniu wykonawczym, o którym mowa w art. 46a ustawy, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, a nie obowiązek zakrywania ust i nosa. Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.z.z.ch.z. stanowił, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 10 000 zł. Jednakże, ani w art. 46, ani w art. 46b u.z.z.ch.z., stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych. Sąd wyjaśnił, że art. 46b pkt 4 u.z.z.ch.z., został zmieniony 29 listopada 2020 r. na podstawie art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) przez nadanie treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów". Ustawa z 28 października 2020 r. dopiero 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie pkt 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Tym samym ustawowy nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zaczął w rzeczywistości obowiązywać dopiero od 29 listopada 2020 r., dlatego Rada Ministrów nie tylko nie miała zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu. Z powyższych przyczyn zdaniem sądu, rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r. wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.ch.z., nie spełnia konstytucyjnego warunku wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Sąd jednocześnie dostrzegł, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego z ustawą lub z Konstytucją RP. Nie mogły więc w kontrolowanej sprawie samodzielnie badać, czy wydawane przez nie decyzje mają ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy były bowiem związane treścią rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. Sąd zwrócił uwagę, że niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego. W dacie zdarzenia, które było podstawą nałożenia kary pieniężnej przyjęty przez organy za podstawę decyzji § 24 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że obowiązku określonego w ust. 1 i 2 nie stosuje się do katalogu osób wymienionych w tym przepisie. Dlatego też obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji było ustalenie, czy w wypadku skarżącego takie wyłączenie ex lege nie występowało. Sąd podkreślił, że jedynym dowodem znajdującym się w aktach administracyjnych była notatka urzędowa funkcjonariusza Policji, na podstawie której wydano decyzję. W rzeczywistości organ nie przeprowadził żadnego innego postępowania dowodowego. Na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a. Nie wiadomo więc, jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. W konsekwencji, zdaniem sądu organy obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a. Notatka sporządzona przez funkcjonariusza Policji nie jest bowiem dowodem, który zwalnia organy administracji publicznej od dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. zwłaszcza, że ustalić należało, czy skarżący korzystał ze zwolnienia, o którym mowa w § 24 ust. 3 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. Organy obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Skoro postępowanie zostało wszczęte z urzędu (w aktach sprawy brak stosownego postanowienia w tym zakresie), to uszło uwadze organów, że o takim wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.) ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Reasumując sąd wskazał, że organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało charakter rażący. Pozbawiono skarżącego bez podstawy prawnej przysługujących mu z mocy ustawy praw procesowych, a tym samym pozbawiono go możliwości obrony w postępowaniu o ukaranie dotkliwą karą pieniężną. W rzeczywistości postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie charakter postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego, umożliwiającego skarżącemu przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie. Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o uchylenie w wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której sąd pierwszej instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b u.z.z.ch.z. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji mimo, że wydane były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie; c. art. 145 § 1 pkt 3 zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa pomimo, że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie zachodziły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazujące uznanie decyzji za niezgodnej z prawem, d. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie mógł zastosować normy wynikającej z tego przepisu, w sytuacji gdy sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w sposób w szczególności szybki, e. art. 81 w zw. z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS w [...] nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, a tym samym organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzestając w sposób nieuprawniony wyłącznie na etyce zawodowej policjanta, co skutkowało tym, że skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 46 ust. 4 pkt 1 i 46b pkt 1, 4 i 12 u.z.z.ch.z. w zw. z § 24 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. oraz art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 37 ust. 1, art. 52 ust. 1-3 oraz art. 92 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, w ramach której sąd pierwszej instancji stwierdził, że nakaz określonego sposobu przemieszczania się zawarty w ww. rozporządzeniu z 7 sierpnia 2020 r. wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Należy w tym miejscu wskazać, że kwestia prawidłowości sformułowania nakazu zasłaniania nosa i ust w okresie obejmującym zdarzenie, będące podstawą wydania kontrolowanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji możliwości nałożenia kary pieniężnej za uchybienie temu obowiązkowi, była już przedmiotem wypowiedzi NSA (por. m.in. wyrok z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2375/21). NSA orzekający w składzie niniejszym w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd. Wyrok sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a jego mankamenty nie dają podstaw, aby kontrolowane orzeczenie uchylić. Jak stanowi bowiem art. 184 in fine p.p.s.a., NSA oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w jego rozumieniu, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu sentencja nie uległaby zmianie (por. np. wyroki NSA z: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15). Innymi słowy, zdaniem NSA, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty zawarte pkt 1 lit. a i lit. c oraz z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia podkreślić należy, że art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (zob. wyrok z 23 września 2021 r., II GSK 1011/21; wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1448/21 oraz wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97). Na gruncie Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie o sygn. akt K 28/98 oraz wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową, czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (por. orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94; podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., sygn. akt U 4/95). Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. (...) W tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyroki TK: z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; z 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że TK w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa, wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. NSA w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 u.z.z.ch.z., można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r., lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 u.z.z.ch.z., które 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z art. 46a u.z.z.ch.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Wydane na podstawie cytowanych powyżej przepisów upoważniających rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, [...] ust i nosa: 1) w środkach publicznego transportu zbiorowego (...); 2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym: a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych, b) na terenie nieruchomości wspólnych (...), c) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej (...), d) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach), 3) w trakcie sprawowania kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych, w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby kultu religijnego oraz na cmentarzu. Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej) trzeba stwierdzić, że sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. W świetle argumentów prezentowanych powyżej – a w tym kontekście ponownie trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 Konstytucji RP), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie o sygn. akt U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b u.z.z.ch.z. upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego, kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 24), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionym w rozporządzeniu ograniczeniom odnośnie do nakazu zakrywania ust i nosa. Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania § 24 ust. 1 rozporządzenia oraz ustanowionego na jego gruncie obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy określonych środków w środkach transportu, w miejscach ogólnodostępnych, w niektórych obiektach użyteczności publicznej, a także w obiektach handlowych lub usługowych oraz w placówkach handlowych lub usługowych, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego obowiązku art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 u.z.z.ch.z., który również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: (...)", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści– do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego (zob. wyroki NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1011/21; z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1448/21 oraz z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21). Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 13 art. 46b stanowi o "nakazie zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.ch.z. aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 24 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionej na jego gruncie normy nakazu oraz zakresu jej zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 13 art. 46b u.z.z.ch.z., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nim nakazom) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.ch.z., czy też nie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego art. 48a ust. 1 u.z.z.ch.z zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji (zob. wyrok z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1011/21; wyrok NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1448/21 oraz wyrok NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21). Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – § 24 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych nim nakazów. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania zachowaniem strony naruszenia obowiązku "zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu" nie mógł w żadnym stopniu, czy zakresie stanowić art. 46b pkt 4 u.z.z.ch.z. w zw. z § 24 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., a to z uwagi na brak jego adekwatności. W przywołanym przepisie ustawy jasno i wyraźnie mowa jest bowiem o "obowiązku poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez, co trzeba podkreślić, osoby chore i podejrzane o zachorowanie". W relacji do daty zaistnienia przypisanego stronie deliktu (tj. 6 października 2020 r.) dopiero ustawą nowelizującą z dnia 28 października 2020 r., z mocą obowiązującą od 29 listopada 2020 r., dodano do art. 46b u.z.z.ch.z. pkt 13, na podstawie którego udzielono Radzie Ministrów delegacji do ustanowienia "nakazu zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to za nie mniej oczywiste należy uznać to, że w omawianym zakresie rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W świetle wynikających z art. 92 ustawy zasadniczej warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21). Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty. Z przedstawionych powodów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało więc uznać za niezasadne. Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w pkt 2 oraz pkt 1 lit. d) i e) petitum skargi kasacyjnej. Nie ma również podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji zarzutu z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie z pozycji zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane argumentami przedstawionym powyżej, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste. Zdaniem NSA, niezasadny był również zarzut powołany w pkt 1 lit. e) petitum skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu zarzucanych naruszeń przepisów k.p.a. na wynik sprawy, co uniemożliwiło badanie powyższego zarzutu. Należy bowiem przypomnieć, że wykazanie takiego wpływu jest koniecznym elementem sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a brak skargi kasacyjnej w tym zakresie uniemożliwia odniesienie się do zarzutu z uwagi na związanie granicami tego środka zaskarżenia. Odwołując się ponownie do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. - i nie kwestionując przy tym krytycznej oceny sądu pierwszej instancji dotyczącej sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie należy wskazać, że jeżeli, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przesłanką oceny o wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa miał być deficyt ustaleń odnośnie zaistnienia sytuacji, o których mowa w § 24 ust.1 rozporządzenia, a także brak respektowania w toku postępowania podstawowych zasad jego prowadzenia, to w sytuacji, gdy jednocześnie wobec deficytów konstytucyjnych tegoż rozporządzenia sąd ten (słusznie) stwierdził, że wymienione decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, nie mógł jednocześnie stwierdzić wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że źródło tychże ocen było zasadniczo tożsame, gdyż odnosiło się do przepisów rozporządzenia, a w relacji do nich, wskazywane jako naruszone przepisy k.p.a. miały charakter wtórny. Innymi słowy, jeżeli decyzja wydana została bez podstawy prawnej, to nie mogła jednocześnie ujawnić się wada polegająca na wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie można (rażąco) naruszyć prawa mającego stanowić podstawę decyzji, jeżeli prawa tego nie ma. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.