II GSK 2388/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 190/15 w sprawie ze skarg J. K. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] i [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 190/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. K. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.: z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2011 i 2012 po wznowieniu postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. K. w dniu [...] maja 2011 r. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z wnioskiem o przyznanie płatności JPO na 2011 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ przyznał stronie płatność z tego tytułu w wysokości 15.177,78 zł. Decyzja ta stała się ostateczna, a płatność została wypłacona na rachunek bankowy wnioskodawczyni. Z kolei w dniu [...] maja 2012 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek strony o przyznanie płatności JPO na 2012 r., zaś organ w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję przyznającą płatność JPO w wysokości 11.354,25 zł, wypłaconą następnie wnioskodawczyni. W dniach od [...] września do [...] listopada 2013 r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W odniesieniu do działki rolnej oznaczonej we wniosku jako E, ze wskazaną powierzchnią 3,15 ha oraz działki rolnej oznaczonej F, z zadeklarowaną powierzchnią 5,86 ha, organ kontrolujący stwierdził nieprawidłowości skutkujące zastosowaniem kodu błędu DR18. Na działkach tych istniał bowiem kilkuletni nieużytek, występowały liczne siewki drzew oraz wieloletnie chwasty. Odnośnie wniosku o przyznanie płatności JPO na 2012 r. organ stwierdził ponadto, że ustalona w oparciu o system identyfikacji działek rolnych (tzw. system LPIS) powierzchnia działki rolnej C wyniosła 4,89 ha, zamiast zadeklarowanej powierzchni 6,84 ha. Na potwierdzenie ustaleń w zakresie niewykonywania przez rolnika zabiegów agrotechnicznych, niekoszenia od dłuższego czasu wnioskowanych do płatności terenów, istnienia zakrzaczeń, chwastów oraz wieloletnich samosiejek drzew, organ dołączył do akt dokumentację fotograficzną oraz zapisane na nośniku optycznym szkice pomiarów. W związku z powyższym postanowieniami z dnia [...] lipca 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wznowił z urzędu postępowania administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi z dnia [...] lutego 2012 r. oraz [...] grudnia 2012 r. Zdaniem organu, w sprawach wystąpiły przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - powoływanej dalej jako k.p.a.) Wydanymi po wznowieniu decyzjami z dnia [...] września 2014 r. organ uchylił decyzje ostateczne przyznające J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2011 i 2012, odmówił stronie przyznania płatności JPO, a także nałożył sankcje finansowe w wysokości 6.402,24 zł za 2011 r. oraz 8.023,38 zł za 2012 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że we wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. strona zadeklarowała powierzchnię 21,36 ha, natomiast obszar stwierdzony w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, to 12,35 ha. Zatem procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 72,9555%. Natomiast w odniesieniu do 2012 r. powierzchnia deklarowana we wniosku to 21,36 ha, zaś stwierdzona w toku kontroli – 10,40 ha, co dało różnicę procentową w wysokości 100%. Powyższe uzasadniało wykluczenie z pomocy oraz zastosowanie sankcji stosownie do art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. ze zm.). Po rozpoznaniu odwołań strony od powyższych decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał je w mocy, podnosząc, że stan fitosanitarny działek rolnych E i F wskazywał na brak użytkowania rolniczego nie tylko w 2013 r., natomiast, odnośnie wniosku o przyznanie płatności JPO na 2012 r., ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r.), powierzchnia kwalifikująca się do płatności JPO dla działki rolnej C wyniosła 4,89 ha zamiast zadeklarowanych we wniosku - 6,84 ha. Zdaniem organu, protokół z kontroli na miejscu stanowił nowy dowód w sprawie, nieznany organowi I instancji w chwili wydania decyzji, a zatem istniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. J. K. złożyła skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, że dowód w postaci protokołu kontrolnego o numerze [...] zaistniał nie wcześniej jak w dacie zakończenia kontroli, tj. [...] listopada 2013 r. Nie istniał on zatem w dniu wydania decyzji pierwotnych, a zatem sam w sobie nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania. W ocenie skarżącej, wskazanie niewłaściwej przesłanki wznowieniowej musi być uznane za istotne naruszenie prawa, tym bardziej, gdy wprost przeczy treści przepisu. W orzecznictwie podnosi się, że oparcie rozstrzygnięcia na nowym dowodzie, który (wbrew brzmieniu art. 145 § 1 pkt 5 media parte k.p.a.) nie istniał w dniu wydania decyzji, należy oceniać nawet w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ponadto skarżąca stwierdziła, że ustalenie w osnowie rozstrzygnięć sankcji pieniężnych zobowiązywało organ do wyjaśnienia, dlaczego sankcja ta musiała być wymierzona i dlaczego w takiej wysokości. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie ani zakres domniemanych niezgodności, ani okres, kiedy one mogły nastąpić. Organ nie dokonał żadnych konkretnych wyliczeń, a co więcej nie zawarł jakichkolwiek rozważań pod kątem zastosowania sankcji z powodu przekroczenia progu 50% różnicy między deklaracją a stanem faktycznym. Na podstawie tak ustalonego stanu sprawy nie można wykluczyć, że różnica ta nie wynosiła 50% tylko 43%, gdyż sugestie, że i w latach poprzedzających rok 2013 należy domniemywać brak użytkowania rolniczego, nie były wystarczające do ustalenia o przekroczeniu różnicy 50% w latach 2011 i 2012. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, iż do wznowienia postępowania wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej albo nowego dowodu, które spełniają - każde z nich - pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być dowodzona określonym dowodem. Sąd podzielił wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że jeśli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie podstawą wznowienia postępowania była nowa okoliczność, że sporne grunty nie kwalifikowały się do przyznania płatności bezpośrednich, która ujawniła się za pośrednictwem dowodu sporządzonego już po wydaniu decyzji pierwotnej, tj. raportu z czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu wznowieniowym organ prawidłowo rozstrzygnął, że zgłoszona przez skarżącą uprawa nie kwalifikuje się do przyznania pomocy w ramach płatności bezpośrednich, zaś stwierdzone podczas kontroli na miejscu niezgodności ze złożonymi wnioskami stanowią istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji przyznającej pomoc i w tym dniu nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności powyższych skarżąca skutecznie nie podważyła. Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych wymiaru sankcji i jej wysokości. J. K. złożyła od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 190/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z: 1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skarg, podczas gdy organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji błędnie uznały, iż raport z czynności kontrolnych o nr [...] stanowił "nowy dowód w sprawie, który nie był znany organowi pierwszej instancji w chwili wydawania decyzji" (o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i jako taki, zdaniem organów, stanowił przesłankę wznowienia postępowania, w sytuacji gdy dowód ten zaistniał nie wcześniej, niż w dacie zakończenia kontroli, tj. w dniu [...] listopada 2013 r., przez co nie istniał w dacie podejmowania decyzji ostatecznej, a zatem sam w sobie nie mógł stanowić przesłanki wznowienia postępowania; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skarg, podczas gdy w świetle stanu faktycznego sprawy organ drugiej instancji niezasadnie utrzymał w mocy zaskarżone decyzje z dnia [...] września 2014 r., albowiem z uwagi na brak przesłanek wznowienia postępowania zachodziły podstawy uchylenia przez organ drugiej instancji zaskarżonych decyzji organu pierwszej instancji i odmowa uchylenia decyzji dotychczasowych; 3. art. 16 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skarg, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy, wobec nieistnienia nowego dowodu w dacie podejmowania w pierwotnym postępowaniu decyzji ostatecznej (za jaki to dowód nie może być uznany raport z czynności kontrolnych o nr [...]), a w konsekwencji - braku podstaw przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne, zaś organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną wskutek wznowienia postępowania, czym w ocenie skarżącej organy naruszyły zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.; 4. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skarg w sytuacji, gdy organy, mimo nałożenia na skarżącą sankcji pieniężnych, nie wyjaśniły szczegółowo przesłanek wymierzenia tych sankcji, w tym wysokości nałożonych sankcji, w szczególności nie zgromadziły materiału dowodowego jednoznacznie wskazującego zakres domniemanych niezgodności, ani też okresu występowania tych niezgodności, podczas gdy zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy decyzja administracyjna powoduje negatywne dla strony konsekwencje w postaci sankcji pieniężnej; 5. art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skarg, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności z braku należytego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek i zakresu nałożonych na skarżącą sankcji pieniężnych, wynika, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła argumenty podnoszone na wcześniejszych etapach postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała przede wszystkim podstawę do wznowienia postępowań administracyjnych w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi o przyznaniu jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2011 i 2012. Zarzuciła, że raport z kontroli na miejscu z dnia [...] lutego 2014 r. nie stanowił, wbrew stwierdzeniom organu, nowych okoliczności i dowodu, nieznanych organowi w chwili wydania tych decyzji, ponieważ nie jest sporne, że raport powstał w 2014 r., a decyzje uchylone w trybie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pochodzą z 2012 r. Ten główny zarzut skargi kasacyjnej wykorzystuje pewną nieścisłość organu polegającą na użyciu w decyzjach podjętych w trybie wznowienia (uchylających decyzje o przyznaniu płatności i odmawiających przyznania płatności) zwrotu "w związku z zaistniałymi nowymi okolicznościami i dowodami (raport z kontroli na miejscu z [...]-02-2014 r.) nie znanymi organowi w chwili wydania w/w decyzji". Wnosząca skargę kasacyjną ma oczywiście rację co do tego, że ów raport z 2014 r. nie jest w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowym dowodem nieznanym organowi w chwili wydania decyzji z 2012 r. Jest jednakże nowym dowodem potwierdzającym na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie J. K. w dniach [...].09.2013 r. - [...].11.2013 r. okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji w 2012 r., nieznane organowi wydającemu te decyzje. Kontrolerzy ustalili bowiem i należycie te ustalenia udokumentowali, że zgłoszone do płatności działki oznaczone jako E i F nie były użytkowane rolniczo w latach 2011 i 2012. Stanowiły nieużytek, były porośnięte wieloletnimi chwastami i samosiewkami drzew. Według art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie przesłanką wznowienia postępowań administracyjnych, zakończonych decyzjami ostatecznymi były w istocie okoliczności faktyczne (nieużytkowanie działek w sposób kwalifikujący je do płatności), nowe w tym sensie, że nieznane organowi w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności, bo ujawnione dopiero wskutek kontroli na miejscu przeprowadzonej od [...] września do [...] listopada 2013 r., udokumentowanej raportem z dnia [...] lutego 2014 r. Postępowania administracyjne nie zostały zatem wznowione ze względu na ujawnienie nowego dowodu, istniejącego w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności, a nieznanego organowi wydającemu te decyzje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie należycie ustalono i oceniono okoliczności faktyczne, stanowiące przesłanki nałożenia sankcji przewidzianych w razie różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).