II GSK 238/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 798/21 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lipca 2021 r., nr BP.501.1769.2020.2012.OL14.2468 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 14 września 2020 r. nałożył na D.M. (dalej: skarżący) karę pieniężną w kwocie 1 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, tj. naruszenie określone w Ip. 4.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.). Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2019 r. w O. na ul. P. kontroli drogowej pojazdu marki B. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący. Podczas kontroli ustalono również, że w momencie zatrzymania skarżący przewoził pasażera z ul. P. w O., a przejazd ten został zamówiony i opłacony za pomocą aplikacji "B.". W trakcie kontroli kierowca okazał m.in. prawo jazdy, dowód osobisty, orzeczenie lekarskie nr 1153/2019 o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy "na stanowisku robotniczym - produkcja i montaż reklam" oraz orzeczenie psychologiczne nr 53/5/2019 stwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych do "kierowania pojazdem służbowym". Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr WITD.DI.P.XIV0986/128/19 z dnia 1 czerwca 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji lub GITD) decyzją z dnia 2 lipca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1-4, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919; dalej: u.t.d) oraz lp. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Ol 798/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, w świetle którego skarżący w dniu kontroli wykonywał zarobkowy przewóz pasażera, mieszczący się w pojęciu krajowego transportu drogowego. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie budzą wątpliwości i zostały ustalone na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji zasadnie organy uznały, że kontrolowany przewóz wykonany przez skarżącego 1 czerwca 2019 r. miał charakter odpłatny i był to przewóz okazjonalny, zaś skarżący nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co z kolei podlegało podlegał ocenie w kontekście przesłanek z lp. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d. oraz art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. Przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było naruszenie reguły normatywnej przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którą, jeśli ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do ustawy, karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Sąd I instancji wskazał, że w wyniku kontroli pojazdu w dniu 1 czerwca 2019 r., organ I instancji decyzją utrzymaną w mocy przez GITD decyzję z dnia 2 lipca 2021 r. na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 1.1. oraz 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wymierzył skarżącemu karę 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. A zatem to samo zdarzenie, szczegółowo opisane w protokole kontroli z 1 czerwca 2019 r., spowodowało wymierzenie skarżącemu kary zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. – za delikty przewidziane w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. – za naruszenie lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. W tych okolicznościach Sąd I instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje nakazując organom w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnienie dokonanej przez Sąd oceny prawnej. III. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie GITD wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., Ip. 1.1, Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie należy wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Przeprowadzona we wskazanych wyżej granicach weryfikacja zarzutów kasacyjnych doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja, są niezgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a Sąd I instancji uznał, że wobec ujawnienia w toku kontroli w dniu 1 czerwca 2019 r. deliktu administracyjnego opisanego w lp. 4.2. załącznika nr 4 do u.t.d. 4.2. (nie posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy) oraz równoczesnego ujawnienia w toku tej kontroli i następnie przypisania stronie również deliktów określonych w lp. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., gdyż ujawnione w toku kontroli zachowanie stanowiło jeden czyn wyczerpujący znamiona wymienionych deliktów, zaś stronie przypisano status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż skarżący kasacyjnie organ zasadnie zarzucił Sądowi I instancji wadliwą wykładnię art. 92a ust. 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d., a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że problematyka nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach z: 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 537/20; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; 28 września 2023r.,sygn. akt II GSK 794/22; 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 820/20; 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK237/21. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w tych orzeczeniach. Zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1), zaś zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2). Z przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika natomiast – co jest istotne z punktu widzenia sporu w niniejszej sprawie – że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Przy uwzględnieniu celów oraz funkcji powyższej regulacji, tj. wyłączenia możliwości multiplikowania nakładania kar pieniężnych za to samo zachowanie wykładnia literalna przywołanego przepisu, wskazuje, że konieczną przesłanką jego stosowania, a w konsekwencji warunkiem nałożenia kary pieniężnej tylko na podstawie 92a ust. 1 u.t.d. jest to, aby ujawniony czyn (działanie, zaniechanie) "będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowił jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy", innymi słowy, aby ujawniony czyn wyczerpując znamiona naruszenia określonego w załączniku nr 3 do u.t.d., jednocześnie wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w jej załączniku nr 4. Jeżeli więc jeden czyn, opisany w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 92a ust. 10 u.t.d., równocześnie wyczerpuje znamiona deliktu określonego w załączniku nr 3 u.t.d. oraz znamiona deliktu określonego w jej załączniku nr 4, to zasadne jest nałożenie kary pieniężnej tylko na podstawie art. 92a ust. 1 tej ustawy. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Z całą pewnością bowiem ujawnione w toku kontroli i przypisany skarżącemu delikt polegający na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, tj. naruszenie określone w Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d. nie jest tożsamy z ujawnionym w tym samym czasie i miejscu deliktami polegającymi na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (określonym w l.p. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego (określonym w lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.). Do takiego wniosku prowadzi zestawienie opisu wymienionych naruszeń, a co za tym idzie opisu ich znamion, których realizacja stanowiła konsekwencję różniących się od siebie zachowań podjętych przez skarżącego. Z przedstawionych wyżej powodów sformułowany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., lp. 1.1., lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. załącznika nr 4 do u.t.d. należało więc uznać za uzasadniony, albowiem nieprawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 92a ust. 10 u.t.d. W konsekwencji, wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w tej sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że ujawniony w toku kontroli okazjonalny zarobkowy przewóz osób był wykonywany przez kierowcę, który legitymował się orzeczeniem lekarskim o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy "na stanowisku robotniczym – produkcja i montaż reklam", a więc który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, za uzasadniony należało uznać wniosek, że wykonywanie tego przewozu – aby mogło być uznane za zgodne z prawem – musiało również czynić zadość warunkowi wynikającemu z art. 39j ust. 1 i art. 39a-39l u.t.d. Przepisy te przewidują, że kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Wymagania natomiast, o których mowa w art. 39a-39l u.t.d.– a więc, między innymi, wymagania posiadania badań lekarskich kierowców wykonujących przewóz drogowy w zakresie braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy – stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. W sytuacji więc, gdy przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, biorąc pod uwagę charakter, rodzaj, cechy oraz właściwości działań i czynności podejmowanych przez stronę, że ujawniona w toku kontroli drogowej działalność skarżącego nosiła wszystkie cechy wykonywania krajowego transportu drogowego, to niesporny w tej sprawie fakt wykonywania przewozu drogowego przez osobę nieposiadającą wymaganego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy należało zakwalifikować jako naruszenie prawa wyczerpujące znamiona deliktu administracyjnego opisanego w lp. 4.2. załącznika nr 4 do u.t.d. W konsekwencji zasadne było zatem nałożenie za wymienione naruszenie kary pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Skarga kasacyjna GITD zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu. W tych okolicznościach, ponieważ na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu, NSA uchylił zaskarżony wyrok. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, sąd drugiej instancji rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).