II GSK 2377/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2340/16 w sprawie ze skargi A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. w O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2340/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta O., działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z ust. 6, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), wymierzył A. w O. karę pieniężną za umieszczenie w przestrzeni pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w O., 4 sztuk reklam A., w łącznej wysokości 2.621,70 zł wyliczonej w następujący sposób: 0,45 zł x 1,17 m2 x 2 x 98 dni x 10 = 1.031,94 zł oraz 0,45 zł x 2,56 m2 x 138 dni x 10 = 1.589,76 zł. A. w O. zaskarżył powyższą decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w części dotyczącej kary w wysokości 1.589,76 zł, wnosząc w tym zakresie o uchylenie decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że kara pieniężna ustalona przez organ I instancji jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. w O. wniósł o jej uchylenie w zakresie kary pieniężnej w wysokości 1.589,76 zł. A. podniósł, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł jedynie w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że organ II instancji - co do zasady - związany był zakresem wniesionego przez stronę odwołania. Skoro A. w O. przedmiotem swego odwołania uczynił jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 1.589,76 zł, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. było związane granicami wniesionego środka zaskarżenia i nie miało podstaw do orzekania w tej części, której odwołanie nie dotyczyło. W tym bowiem zakresie decyzja organu I instancji nie była przez stronę skarżącą kwestionowana i z upływem terminu do wniesienia odwołania uzyskała przymiot ostateczności. Sąd I instancji podkreślił, że osnowa decyzji i jej uzasadnienie muszą być spójne, natomiast w rozpoznawanej sprawie tak nie jest, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy całej decyzji pierwszoinstancyjnej i również w motywach organ analizuje całość sprawy, zwracając przy tym uwagę, że spór dotyczy jedynie kary pieniężnej w wysokości 1.589,76 zł. W ocenie Sądu I instancji, SKO w O., podejmując swoją decyzję, orzekało w momencie, kiedy nieobjęta odwołaniem część decyzji korzystała już z przymiotu ostateczności. Tak więc decyzja z dnia [...] września 2016 r. zawiera kwalifikowaną wadę prawną, bowiem zarówno procedowanie organu, jak i samo rozstrzygnięcie wykazują cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. złożyło od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2340/16 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy strona nie podważała tej decyzji w całości, co skutkuje przyjęciem, że organ odwoławczy jest związany zarzutami zawartymi w odwołaniu i może rozpatrzeć odwołanie jedynie w granicach odwołania, wydając decyzję częściową, która nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć zawartych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkiem tego naruszenia Sądu było uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nieobjęta odwołaniem korzysta już z przymiotu ostateczności, a co za tym idzie decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czego konsekwencją jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (stwierdzenie jej nieważności); 2. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze polega na powtórnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna. Organ odwoławczy nie jest związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania. Zdaniem organu, nie ma podstaw do uznania, że decyzja nakładająca karę pieniężną za zajęcie przez skarżącą bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej zawiera w istocie kilka odrębnych rozstrzygnięć podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Niezależnie od liczby stwierdzonych w toku postępowania naruszeń, wymagających wydania decyzji w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy jednej sprawy administracyjnej, załatwianej jedną decyzją administracyjną. Od decyzji tej jako całości przysługuje odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.). Organowi odwoławczemu nie można w tej sytuacji postawić zarzutu rozpoznania sprawy w części nieobjętej odwołaniem. Okoliczność, że odwołujący nie kwestionował w odwołaniu całości wymierzonych kar za umieszczenie reklam w pasie drogowym drogi publicznej, nie dawała organowi odwoławczemu podstawy do nierozpoznania sprawy także w tym zakresie, a w konsekwencji do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji tylko w części. Takiej formy rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 138 § 1 k.p.a. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 2621,70 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w tej sprawie powinien ustalić m.in. powierzchnię reklamy oraz liczbę dni zajmowania pasa drogowego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez cztery reklamy i stosownie do tego obliczył wysokość nałożonej kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że organ rozpoznawał jedną sprawę administracyjną zakończoną wydaniem jednej decyzji wymierzającej jedną karę pieniężną. Okoliczność, że stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez kilka obiektów nie oznacza, że w istocie prowadzono kilka odrębnych postępowań zakończonych wydaniem decyzji wymierzających kary pieniężne odrębnie za każde zajęcie. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że Sąd I instancji, dopatrując się w zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa nie wskazał w ogóle przepisu (przepisów) prawa, które zostały w ten sposób naruszone. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził jedynie, że organ odwoławczy był związany granicami środka zaskarżenia i nie miał podstaw do orzekania w części, której odwołanie nie dotyczyło. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw prawnych, które uzasadniałyby to stanowisko (poniekąd potwierdza to niewskazanie tych podstaw w zaskarżonym wyroku). Nie ulega wątpliwości, że w odwoławczym postępowaniu administracyjnym organ ponowne rozpatruje sprawę indywidualną, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa rozstrzygnięta przez organ I instancji, a nie odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Przepisy k.p.a. stanowią, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia ani spełnienia innych wymagań materialnych czy formalnych. Wystarczy, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). W postępowaniu odwoławczym zasada skargowości (rozporządzalności) nie ma zatem - w zakresie dotyczącym przedmiotu postępowania - pełnego zastosowania. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że w związku z zakwestionowaniem przez wnoszącego odwołanie jedynie części rozstrzygnięcia organu I instancji decyzja w pozostałej części stała się ostateczna. Decyzja nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wydana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jest decyzją niepodzielną, w tym znaczeniu, że wymierza ona jedną karę pieniężną za jedno zdarzenie, tj. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Strona, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, nie zgodziła się jedynie z częścią dokonanych przez organ ustaleń faktycznych mających wpływ na ustaloną przez organ wysokość wymierzonej kary. Oznacza to jednak, że w istocie zakwestionowała ona w całości rozstrzygnięcie organu I instancji wymierzające karę pieniężną w konkretnie określonej wysokości. W konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Można tylko dodać, że organ odwoławczy miał na względzie to, iż odwołujący kwestionuje tylko część wymierzonej mu kary (wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z tych powodów należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej w szczególności dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Postanowienie w przedmiocie kosztów (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).