II GSK 2354/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 21/24 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

I.1 Wyrokiem z 5 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 21/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. S. (strona skarżąca) na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] grudnia 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie nr [...] w W. Z okoliczności wskazanych w skardze zdaniem WSA wnika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego o powierzchni 28 m² na czas nieokreślony od 1 stycznia 2019 r. w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego w dotychczasowej lokalizacji, w którym prowadzona będzie działalność handlowa z wyłączeniem handlu produktami psychotropowymi i/lub odurzającymi w tym tzw. "dopalaczy" oraz z wyłączeniem gier hazardowych. Skarżąca wskazała, że dopiero z doręczonej jej w innej sprawie decyzji organu z [...] lutego 2024 r. nr [...] wydanej w zakresie nałożenia na nią kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia od 1 stycznia 2019 r. do 24 października 2019 r., dowiedziała się, że ZDM pismem z [...] maja 2019 r., złożony przez nią wniosek z [...] grudnia 2018 r., pozostawił bez rozpoznania. ZDM nigdy jej tego pisma nie doręczył. Skarżąca stwierdziła, że ustalenie ile dokładnie dni dany obiekt zajmuje pas drogowy leży tylko i wyłącznie w gestii organu administracyjnego, który okoliczności te winien sam ustalić, w szczególności, że już we wniosku skarżąca podała datę początkową zajmowania pasa drogowego -1 stycznia 2019 r., wnosząc jednocześnie o wydanie zezwolenia na czas nieokreślony. Wbrew twierdzeniom ZDM, wskazała organowi czas jaki jej kiosk ma zajmować pas drogowy i w toku postępowania dwukrotnie to jeszcze potwierdzała. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie rozwiązania z art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W sytuacji, w której organ nie zgadza się na wydanie zezwolenia na czas nieokreślony, sam winien określić liczbę dni, na jaką wyda zezwolenie (w szczególności, iż skarżąca podała datę początkową), a następnie wyliczyć wysokość należnej z tego tytułu opłaty administracyjnej. Na marginesie skarżąca wskazała, że przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracyjny dokonuje samodzielnych ustaleń w zakresie liczby dni, zdziwienie budzi zatem to dlaczego w postępowaniu o wydanie zezwolenia miałyby być stosowane inne zasady. I.2 Oceniając sprawę merytorycznie WSA wyjaśnił, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek skarżącej z [...] grudnia 2018 r. o zajęcie pasa drogowego, bez rozpoznania. Wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ I instancji wystąpił do skarżącej m.in. o wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego bowiem skarżąca wskazała we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 stycznia 2019 r. na czas nieokreślony. Jak jednak wynika z art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. dalej jako UDP), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z ust. 2 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy również umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż liniowe urządzenia obce. Art. 40 w ust. 3 UDP stanowi zaś, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z art. 40 ust. 6 UDP wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż liniowe urządzenie obce, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Dla ustalenia zatem wysokości opłaty za zajecie pasa drogowego konieczna jest znajomość liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest zatem bezterminowe, możliwe jest natomiast wnoszenie o przedłużenie zezwolenia na kolejne okresy. Organ słusznie zatem wezwał skarżącą do wskazania końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, w przypadku bowiem uznania przez organ rozpoznający wniosek skarżącej, że sporny kiosk handlowy znajduje się w granicach pasa drogowego, ustalenie należnej opłaty za zajęcie pasa rogowego wymaga znajomości m.in. liczby dni zajęcia pasa drogowego. Skarżące w piśmie z [...] lutego 2019 r. nie wskazał końcowego terminu zajęcia pasa drogowego uznając, że dalsza lokalizacja jej kiosku handlowego przysługuje jej z mocy prawa. Z pisma wynika, że zdaniem skarżącej sporny kiosk handlowy nie zajmuje pasa drogowego, kwestię tę powinien rozstrzygnąć organ, a do tego czasu powinien zawiesić postępowanie w sprawie rozpoznania jej wniosku. Organ pismem z [...] lutego 2019 r. ponownie wystąpił do skarżącej o wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, powołując się i wyjaśniając m.in. treść art. 40 ust. 6 UDO. Powołując się ponadto na treść art. 64 § 2 k.p.a. wskazał, że nieusunięcie przez skarżącą tego braku wniosku w terminie 14 dni od dnia odbioru wezwania, spowoduje jego pozostawienie bez rozpoznania. Skarżąca w piśmie z [...] lutego 2019 r. nie podała końcowego terminu zajęcia pasa drogowego. Wyjaśniła natomiast, że wniosek z [...] grudnia 2018 r. złożyła z daleko posuniętej ostrożności procesowej, tj. tylko na wypadek gdyby organ ustalił, że sporny kiosk handlowy wkracza w przestrzeń pasa drogowego. Następnie powołując się na art. 38 ust. 1 UDP stwierdziła, że dalsze usytuowanie kiosku handlowego nie wymaga uzyskania żadnej decyzji administracyjnej. Ponowiła również wniosek o zawieszenie postępowania, nie przyjmując, że właśnie rozpoznając wniosek skarżącej organ merytorycznie rozstrzygnie kwestię zajmowania pasa drogowego przez sporny kiosk handlowy. Organ ponownie pismem z [...] marca 2019 r. zwrócił się do skarżącej o wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego wyjaśniając treść art. 40 ust. 6 UDP. Po raz kolejny powołał się na rygor pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania i wyjaśnił, że w takiej sytuacji będzie zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogowego, co wiąże się z nałożeniem kary pieniężnej. Skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. nie podała końcowego terminu zajęcia pasa drogowego stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi konieczność wydania jakiegokolwiek zezwolenia na zajecie pasa drogowego, gdyż sporny kiosk handlowy jest zlokalizowany poza pasem drogowym. Pismem z [...] maja 2019 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku z [...] grudnia 2018 r. bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie. Wbrew twierdzeniu skarżącej pismo to zostało jej doręczone [...] maja 2019 r., co potwierdza jej podpis na znajdującej się w aktach administracyjnych kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, zwrotnego potwierdzeniu odbioru. W świetle powyższego przebiegu postępowania, organ trzykrotnie zwracał się do skarżącej o uzupełnienie braku jej wniosku z [...] grudnia 2018 r. i wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego. Wyjaśniał skarżącej powody wskazania tej informacji, jak również przepisy, z których wynika konieczność znajomości przez organ liczby dni zajęcia pasa drogowego. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ samodzielnie powinien określić termin końcowy zajęcia pasa drogowego, rozpoznałby bowiem wówczas wniosek skarżącej niezgodnie z jego treścią. WSA wyjaśnił również, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, znana jest organowi liczba dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jest to bowiem obiektywna okoliczność faktyczna, która zaistniała i nie wymaga wyjaśnień skarżącej. Nie można zatem dopatrywać się w tym zakresie analogii w postępowaniach dotyczących rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W tej sytuacji organ - zdaniem Sądu pierwszej instancji - zgodnie z przepisami pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej z [...] grudnia 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarzucana mu zatem bezczynność jest niezasadna. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie, że Prezydent [...], za którego działa Zarząd Dróg Miejskich w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 roku dot. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie [...] w W. (znak sprawy [...]), mimo, że był w stanie wydać merytoryczną decyzję w sprawie, a jednak uchylił się od tej czynności i pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, co oznacza, iż Prezydent [...], za którego działa Zarząd Dróg Miejskich w [...], pozostaje w oczywistej bezczynności od ponad 5 lat. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na bezczynność ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazała, że wbrew stanowisku organu oraz WSA, wniosek z [...] grudnia 2018 r. nadawał się w pełni do jego merytorycznego rozpoznania czy to poprzez odmowę wydania zezwolenia czy też zezwolenie skarżącej na zajęcie pasa drogowego na określony czas od wskazanej przez skarżącą daty początkowej. Organ administracyjny bezpodstawnie uchylił się od obowiązku prowadzenia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej, co wprost przesądza o jego bezczynności. Wymóg wyliczenia dokładnej opłaty za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy skarżącej zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 oraz ust. 16 UDP ciąży jedynie na organie. Ustalenie ile dokładnie dni dany obiekt zajmuje pas drogowy leży tylko i wyłącznie w gestii organu administracyjnego, który okoliczności te winien sam ustalić, w szczególności, iż już we wniosku skarżąca podała datę początkową zajmowania pasa drogowego, wnosząc jednocześnie o wydanie zezwolenia na czas nieokreślony. Wbrew twierdzeniom ZDM, a następnie WSA, skarżąca wskazała organowi czas przez jaki jej kiosk ma zajmować pas drogowy i w toku postępowania trzykrotnie to jeszcze potwierdzała, co wprost wskazuje na to, iż organ administracyjny nie mógł pozostawić wniosku skarżącej bez rozpoznania, bo mylnie uznał, że zawierał on braki uniemożliwiające jego rozpoznanie. W takim stanie rzeczy organ nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącej odnośnie do wydania jej zezwolenia na czas nieokreślony, winien wydać jej zezwolenie na czas określony, np. do końca 2019 r., a następnie kwestię tę wyjaśnić skarżącej w pisemnym uzasadnieniu decyzji lub w ogóle odmówić jej wydania zezwolenia, wskazując, iż nie może być ono wydane na czas nieokreślony. W takim stanie uchylenie się organu od prowadzenia postępowania i zakończenia go wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie poprzez zastosowanie rozwiązania z art. 64 § 2 k.p.a. pozbawione jest jakichkolwiek podstaw faktyczno-prawnych. Strona wskazała, że przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracyjny dokonuje samodzielnych ustaleń w zakresie liczby dni, zdziwienie budzi zatem to dlaczego w postępowaniu o wydanie zezwolenia miałyby być stosowane inne zasady. Ponadto skarżąca obiektywnie nie była w stanie wskazać organowi końcowej daty zajęcia pasa drogowego, co szczegółowo tłumaczyła aż 3-krotnie. Skarżąca swój wniosek z [...] grudnia 2018 r. złożyła z daleko posuniętej ostrożności procesowej, aby uniknąć sytuacji (w której nota bene ostatecznie obecnie się znalazła), tj. nałożenia na nią przez organ administracyjny kary pieniężnej za rzekome zajmowanie pasa drogowego bez uzyskania stosownego zezwolenia, bowiem uważa, że jej kiosk w ogóle nie znajduje się w pasie drogowym (tak wynika z dokumentów zgromadzonych przez urząd w jej innych sprawach dotyczących wcześniejszych okresów) względnie, że do jej kiosku znajduje zastosowanie rozwiązanie z art. 38 ust. 1 UDP, zgodnie z którym przysługuje jej ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie na zajmowania pasa drogowego przez jej obiekt w jego dotychczasowej lokalizacji, bez obciążenia stosownymi opłatami z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: III. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej. IV. Tytułem uwagi ogólnej należy wskazać na pewną nieprawidłowość sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Strona wskazała bowiem w petitum środka odwoławczego jako podstawę kontroli kasacyjnej wyłącznie art. 149 § 1 (pkt 1 i 3) p.p.s.a., który jako przepis procesowy określa sposób orzekania przez WSA w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Nie powiązano natomiast tego przepisu wprost z podnoszonym w uzasadnieniu środka odwoławczego naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę kontestowanego przez stronę pozostawienia jej wniosku przez organ bez rozpoznania i błędnego jej zdaniem niewydania decyzji merytorycznej (pozytywnej lub negatywnej). Jednakże uwzględniając sens uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wskazującej, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, możliwe jest zbadanie podniesionego uchybienia w powiązaniu z art. 64 § 2 k.p.a., którego naruszenie skarżąca w istocie zarzuca organowi (wspomniany już brak podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i niewydanie decyzji merytorycznej w terminie). Istota twierdzeń skarżącej ogniskuje się wokół zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W okolicznościach niniejszej sprawy jest niekwestionowane, że skarżącą wzywano do wskazania daty końcowej wnioskowanego zajęcia pasa drogowego, wyznaczając odpowiedni termin oraz pouczając o konsekwencjach braku stosownego działania. Sporne jest natomiast to, jak zakwalifikować wniosek skarżącej i jej wielokrotne wyjaśnienia wskazujące na żądanie wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego od 1 stycznia 2019 r. na czas nieokreślony, co ta uważa za wystarczające do podjęcia decyzji merytorycznej. W związku z powyższym należy przypomnieć, że z niekwestionowanej i utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że: art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (tak NSA w wyroku z 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt II GSK 2115/23). Brak podania musi więc być tego rodzaju, że uniemożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie żądania zgłoszonego przez stronę. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 UDP, za zajęcie pasa drogowego przez kiosk skarżącej, będący urządzeniem obcym względem drogi i jej infrastruktury, pobiera się opłatę. Wydawana w tym zakresie decyzja zawiera zatem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas określony, a także precyzuje należną z tego tytułu opłatę, która jest jej elementem obligatoryjnym (chyba, że mamy do czynienia z sytuacją zwolnienia z opłaty, czego w tej sprawie nie ma). Wysokość opłaty, a ściślej sposób jej ustalania, określa z kolei art. 40 ust. 6 i 8 UDP wskazując, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (przepis mający zastosowanie w sprawie skarżącej), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Niezbędne są więc trzy składniki: powierzchnia zajęcia pasa drogowego w m², liczba dni zajęcia pasa drogowego (określana przedziałem dat kalendarzowych od-do) oraz stawka opłaty za 1 m² zajętego pasa drogowego wynikająca z przepisów prawa (tu: uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Pomijając w tym miejscu niesporną w sprawie lokalizację miejsca zajęcia pasa drogowego, należy zauważyć, że wskazane wyżej trzy elementy są niezbędne do wydania decyzji na wniosek strony, przy czym dwa z nich (powierzchnia zajęcia i okres) są wskazywane wyłącznie przez stronę wnioskującą i ewentualnie weryfikowane na dalszym etapie przez organ (z punktu widzenia możliwości udzielenia zgody np. czy w danym okresie zajęcie pasa będzie w ogóle możliwe). Przepisy prawa rangi ustawowej wprost zatem precyzują jakie dane musi w minimalnym zakresie zawierać wniosek. Powyższe twierdzenie wzmacnia także argument dotyczący elementów i merytorycznej zawartości wniosku i zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, do określenia której prawodawca udzielił w art. 40 ust. 16 UDP upoważnienia ustawowego Radzie Ministrów. Jak bowiem wynika z § 1 ust. 2 pkt 4 i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1264) wniosek (...) powinien zawierać m.in. planowany okres zajęcia pasa drogowego, natomiast zezwolenie powinno określać w szczególności okres zajęcia pasa drogowego. Użyte w rozporządzeniu pojęcie "okres", w zestawieniu z zawartym w ustawie wymaganiem wyliczenia należnej opłaty w dniach oznacza, że musi on (okres zajęcia pasa drogowego) zostać sprecyzowany jako konkretna początkowa i końcowa data kalendarzowa. Jedynie wówczas możliwe będzie dokładne wyliczenie należności, będącej składową decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Z całą więc pewnością nie spełnia tego wymagania użycie przez skarżącą, jako daty końcowej, stwierdzenia "na czas nieokreślony" czyli do nieokreślonej daty w przyszłości. Pomimo wezwań i pouczeń strona nie skorygowała tego elementu wniosku, zatem organ słusznie uznał, a WSA trafnie podzielił tę argumentację, że wniosek nie umożliwia dalszego procedowania (ani w kierunku pozytywnym ani w negatywnym). Brak jest bowiem kluczowego elementu składowego, który jest wymagany dla oceny, czy można i na jakich warunkach wydać zgodę na zajęcie pasa drogowego. Niezasadne są przy tym uwagi skarżącej, że organ w realiach sprawy powinien był wybrać sobie datę końcową i dysponując datą początkową, procedować wniosek, ewentualnie wydać decyzję odmowną. Organ nie ma żadnej kompetencji do określenia za stronę daty zajęcia pasa drogowego, o które ta wnioskuje (początkowej czy końcowej), bowiem jest to wyłączne uprawnienie strony (wnioskowanie o zajęcie pasa drogowego jest dobrowolne). Co najwyżej, dostrzegając, że w przedziale dat podanych przez stronę zajęcie pasa nie będzie w tym miejscu możliwe np. istnieje kolizja z wcześniej zaplanowanym zajęciem lub wykorzystaniem pasa drogowego, może wezwać stronę do modyfikacji wniosku wskazując stosowną przyczynę. Nie ma jednak uprawnień do decydowania za stronę, do jakiej daty pas drogowy może zostać przez nią zajęty, bowiem decyzja pozytywna generuje po stronie wnioskodawcy obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu. Całkowicie błędne jest też powoływanie się przez stronę na analogię do spraw związanych z karami za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. W tego rodzaju sprawach organowi jest znana zarówno data początkowa zajęcia (zazwyczaj ujawnienie tego faktu w ramach kontroli pasa drogowego) oraz data końcowa zajęcia, wyznaczana materiałem dowodowym pozwalającym stwierdzić, że pas drogowy jest w danym dniu nadal zajęty. Jest to więc sytuacja nie do porównania z tą, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organ w istocie nie wie, do kiedy pas drogowy, wedle intencji skarżącej, ma być przez nią zajęty. Nie jest także możliwe nielimitowane czasowo zajęcie pasa drogowego (niejako na zawsze). Końcowo należy wskazać, że skarżąca powinna doskonale wiedzieć, na jakich zasadach następuje zajęcie pasa drogowego, bowiem o takowe wystąpiła na rok 2018 (zob. sprawa II GSK 913/20). Wówczas nie miała problemu z prawidłowym określeniem daty zajęcia, gdyż pismem z [...] października 2017 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację/umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym ul. [...] w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., o powierzchni 28 m². Sugerowanie więc, że organ działa w tym przypadku niezgodnie z prawem narażając skarżącą na kary administracyjne jest oczywiście bezzasadne. W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, bowiem po stronie organu nie zachodziła wskazywana bezczynność, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji.