II GSK 2353/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1372/23 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Zarządu Powiatu P. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1372/23, po rozpoznaniu skargi L.K. na uchwałę Zarządu Powiatu P. z dnia [...] lutego 2023 r., w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego, w punkcie 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 107; dalej jako: u.s.p.) oraz art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 991 ze zm.; dalej jako: u.d.l.) w związku z art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1465; powoływanej dalej jako: k.p.), Zarząd Powiatu P. podjął w dniu [...] lutego 2023 r. uchwałę sprawie odwołania Dyrektora S. w P. Mocą uchwały odwołano skarżącą ze stanowiska Dyrektora Szpitala (§ 1), w okresie wypowiedzenia zwolniono ją z obowiązku świadczenia pracy po wykorzystaniu przysługującego urlopu (§ 2) oraz powierzono wykonanie uchwały Przewodniczącemu Zarządu Powiatu (§ 3). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia, stosownie do treści jej § 4. Pod uchwałą znajdują się podpisy pięciu członków Zarządu Powiatu, a uchwała ta nie zawiera uzasadnienia ani załączników. Zgodnie z Protokołem Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu, podczas którego powzięto sporną uchwałę, Przewodnicząca obrad przedstawiła punkt porządku dotyczący podjęcia uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Szpitala. Wobec braku uwag, Przewodnicząca poddała przedłożony projekt uchwały pod głosowanie, a następnie stwierdziła, że uchwała została podjęta jednogłośnie. Następnie Wicestarosta połączył się telefonicznie ze Skarżącą i poinformował ją o jednogłośnym odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Szpitala. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.K. zaskarżyła w całości powyższą uchwałę Zarządu Powiatu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1372/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca nie określił żadnych materialnoprawnych przesłanek zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, w tym kierowników zakładów leczniczych, dla których powiat jest podmiotem tworzącym. W związku z tym, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy uznać za mające charakter uznaniowy, a rolą sądów administracyjnych jest jedynie zbadanie, czy uchwała została podjęta przez uprawniony organ i w wymaganej formie oraz czy nie została wydana w sposób dowolny. Jako że uznaniowość nie oznacza pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody, rozstrzygnięcia uznaniowe, aby nie były dowolne, muszą zostać należycie uzasadnione. Sąd I zaznaczył, że wymogi te dotyczą także rozstrzygnięć podejmowanych w formie uchwał przez organy samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, brak uzasadnienia uchwały świadczy w ocenie Sądu o jej dowolności. W ocenie WSA, zrealizowanie kompetencji Zarządu Powiatu do odwołania kierownika jednostki organizacyjnej powiatu nastąpiło w sposób dowolny, ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, Całkowity brak w tym zakresie uniemożliwia nie tylko ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale w istocie uniemożliwia sądową kontrolę legalności tego aktu w zakresie nieprzekraczania dozwolonych granic uznaniowości działania organu. Sąd I instancji uznał również za uzasadniony zarzut skarżącej o braku zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały. Chociaż w przedmiotowej sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), to z uwagi na skutki prawne, jakie pociąga ze sobą dla jednostki uchwała o odwołaniu z funkcji kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, w ocenie WSA obowiązek zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W niniejszej sprawie skarżącą zawiadomiono dzień wcześniej o możliwości uczestniczenia online w posiedzeniu Zarządu Powiatu, jednak nie poinformowano jej o przedmiocie posiedzenia, ani o stawianych jej zarzutach oraz zgromadzonym materiale dowodowym. Według Sądu I instancji, uniemożliwiło jej to odniesienie się do zarzucanych jej nieprawidłowości, które stanowiły przesłanki do podjęcia zaskarżonej uchwały. Za nietrafne WSA uznał stanowisko organu, że nawiązanie stosunku pracy poprzez powołanie uzasadnia możliwość odwołania z zajmowanego stanowiska w dowolnym momencie, bez wskazania powodów dla podjęcia takiej decyzji. Stwierdzone naruszenia reguł postępowania w postaci braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz braku zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały, świadczą w ocenie Sądu I instancji o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, w związku z czym WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki z art. 81 ust. 1 u.s.p. do odstąpienia od stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ nie jest ona aktem prawa miejscowego i nie została przedłożona Wojewodzie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Powiatu P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 78 ust. 1 u.s.p. - poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której art. 82 ust. 1 u.s.p. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, przy czym - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zachodził w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek przedłożenia wojewodzie tejże uchwały w trybie art. 78 ust. 1 u.s.p.; 2. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie błędną wykładnię: art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. oraz art. 46 ust. 3 u.d.l. i art. 70 § 1 i 2 k.p., polegającą na niezasadnym przyjęciu, że w świetle zasad ustrojowych wyrażonych w ww. przepisach Konstytucji w powiązaniu z powołanymi przepisami ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o działalności leczniczej i Kodeksu pracy istnieje prawny obowiązek uzasadnienia uchwały zarządu powiatu w sprawie odwołania dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej będącego powiatową jednostką organizacyjną, a brak uzasadnienia rzeczonej uchwały stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia jej nieważności; 3. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie błędną wykładnię: art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. oraz art. 46 ust. 3 u.d.l. i art. 70 § 1 i 2 k.p., polegającą na niezasadnym przyjęciu, że w świetle zasad ustrojowych wyrażonych w ww. przepisach Konstytucji w powiązaniu z powołanymi przepisami ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o działalności leczniczej i Kodeksu pracy istnieje prawny obowiązek zapewnienia odwoływanemu pracownikowi możliwości czynnego udziału wypowiedzenia się odnośnie okoliczności stanowiących przyczynę jego odwołania ze stanowiska, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na zarząd powiatu wskazanych obowiązków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości o raz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W razie uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wobec upływu 1 roku od dnia jej podjęcia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego w części, tj. w zakresie punktu pierwszego poprzez orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Ponadto strona skarżąca wniosła o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. są akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, tj. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (a więc niebędące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Co do zasady przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej na uchwałę lub akt, o których wyżej mowa, jednak zawartą w nim regulację, ze względu na zastrzeżenie: "jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", należy odczytywać w powiązaniu z przepisami ustaw ustrojowych dotyczących samorządów: gminy, powiatu i województwa w zakresie określającym zasady i tryb sprawowania nadzoru nad działalnością tych jednostek samorządu terytorialnego. W analizowanym przypadku chodzi o przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Cytowany przepis jest więc tym przepisem szczególnym wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu dokonującego kontroli zaskarżonej uchwały organu powiatu jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą wymienione w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku uchwała Zarządu Powiatu nie jest aktem prawa miejscowego, ani przepisem porządkowym, a zatem wymagała rozważenia kwestia, czy uchybiono obowiązkowi przedłożenia zaskarżonej uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym względzie trzeba mieć na uwadze, że terminy, w jakich starosta obowiązany jest przedłożyć wojewodzie uchwały organów powiatu, dotyczą wyłącznie uchwał rady powiatu oraz uchwał organów powiatu w sprawach porządkowych. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu P. z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora S. w P. nie należy do żadnej z kategorii tych aktów. Wobec tego, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, uchwały tej nie dotyczy rygor czasowy na przedłożenie uchwały wojewodzie określony w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. Oznacza to, że przy dokonywaniu sądowej kontroli zaskarżonej uchwały nie znajdowały zastosowania przesłanki wyłączenia zakazu stwierdzenia nieważności uchwały po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia - przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. Tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny przy orzekaniu w dniu 21 marca 2024 r. w przedmiocie skargi wniesionej przez L.K. na uchwałę z dnia [...] lutego 2023 r. w ogóle nie badał. Uzasadnia to zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie uregulowania szczególnego zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższe uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zasadność powyższego zarzutu przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę jej stanu faktycznego. [pic]