II GSK 2350/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WS Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3081/21 w sprawie ze skargi Rady Nadzorczej Spółki S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2021 r. (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika podmiotu leczniczego i wyznaczenie pełnomocnika 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Rady Nadzorczej W. Sp. z o.o. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Kontrolowanym w niniejszej sprawie wyrokiem z 29 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3081/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rady Nadzorczej spółki S. sp. z o.o. w W., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z 26 marca 2021 r. (bez numeru) oraz orzekł o kosztach postępowania. Jak wyjaśnił, wskazaną wyżej decyzją, Minister, działając podstawie art. 47b ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. - dalej jako ustawa), w zw. z art. 104 k.p.a.: 1. zawiesił, do dnia 25 marca 2022 r., A. K., Członka Zarządu S. Sp. z o.o. w W., w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika tego podmiotu leczniczego; 2. wyznaczył E. M. W., do wykonywania praw i obowiązków kierownika S. Sp. z o.o. w W. Jak wyjaśnił, pismem z 24 marca 2021 r. (WZ-II.967.75.2021) K. R. - Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Ministra Zdrowia o zawieszenie A. K. - Członka Zarządu S. Sp. z o.o. oraz o wyznaczenie pełnomocnika do wykonywania praw i obowiązków kierownika ww. podmiotu. Wojewoda Mazowiecki wskazał w szczególności, że jego podstawą jest: 1. nienależyte wykonanie polecenia Ministra Zdrowia z 16 listopada 2020 r. (znak DBC.532.2.136.2020.ŻK(1)), nałożonego na S. sp. z o.o., nakazującego w okresie od dnia 22 stycznia 2021 r. do odwołania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii realizację świadczeń opieki zdrowotnej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, poprzez zapewnienie w tym podmiocie leczniczym nie mniej niż 300 miejsc leżących (łóżek) z przeznaczeniem dla pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2, w tym nie mniej niż 80 miejsc leżących z respiratorem (tzw. łóżek respiratorowych). Wojewoda Mazowiecki wskazał przy tym, że do dnia 23 marca 2021 r. zostały udostępnione jedynie 104 łóżka, a hospitalizowanych jest 55 pacjentów; 2. brak należytego wywiązywania się przez S. Sp. z o.o. z umowy WZ.967.20.2020/Covid-19 z 15 grudnia 2020 r. w sprawie utworzenia Szpitala Tymczasowego w budynku budowanego Szpitala P. w W. (zawartej z Ministrem Zdrowia), w szczególności pkt 2.3 tej umowy, zgodnie z którym S. sp. z o.o. zobowiązał się do utworzenia 300 miejsc leżących (łóżek) z przeznaczeniem dla pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2, w tym 80 miejsc leżących z respiratorem (tzw. łóżek respiratorowych); 3. brak podjęcia przez S. Sp. z o.o. skutecznych działań mających na celu zabezpieczenie niezbędnego personelu medycznego pozwalającego na realizację świadczeń opieki zdrowotnej, w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19 w tym podmiocie leczniczym w zakresie nie mniejszym niż 300 miejsc leżących (łóżek) z przeznaczeniem dla pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2, w tym nie mniejszym niż 80 miejsc leżących z respiratorem (tzw. łóżek respiratorowych) pomimo działań podejmowanych w tym zakresie przez Wojewodę Mazowieckiego, który kierował personel medyczny (lekarze i pielęgniarki) do pracy w tworzonym szpitalu tymczasowym (Szpitalu P.) na podstawie art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z informacją zamieszczoną w ww. wystąpieniu Wojewody Mazowieckiego organ ten przekazał w okresie od dnia 18 stycznia 2021 r. do dnia 16 marca 2021 r. do S. sp. z o.o. 395 aplikacji (28 powtórnych aplikacji), które złożyli kandydaci zainteresowani podjęciem pracy w tworzonym szpitalu tymczasowym (Szpitalu P.) w W., za pośrednictwem Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Zdaniem Ministra w sprawie ziściły się przesłanki zastosowania art. 47b ustawy o zwalczaniu COVID, zaś wyznaczona E. M. W. spełnia przesłanki określone art. 47b ust. 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 47b ust. 6. W powyższej sprawie nie tylko zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności związane z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co in casu przejawia się w ograniczaniu pacjentom dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej, ale również w zaistniałym stanie faktycznym zarządzający S. Sp. z o.o. dopuścił się czynów o kwalifikowanym przez ustawodawcę charakterze (w postaci braku wykonania oraz nienależytego wykonania decyzji Ministra Zdrowia), uzasadniających zawieszenie go w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika tego podmiotu. Zarządzający S. Sp. z o.o. nie wykonał do dnia dzisiejszego decyzji wydanej przez Ministra Zdrowia, której przedmiot stanowiło zobowiązanie do zapewnienia w tym podmiocie leczniczym nie mniej niż 300 miejsc leżących (łóżek) z przeznaczeniem dla pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2, w tym nie mniej niż 80 miejsc leżących z respiratorem (tzw. łóżek respiratorowych), co w oczywisty sposób skutkuje brakiem zabezpieczenia dodatkowych miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej mających na celu przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19, a tym samym sprowadzić może ryzyko zdrowotne dla pacjentów, w szczególności wobec wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Wyznaczony termin zawieszenia ma związek z koniecznością podejmowania działań związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i zabezpieczeniem odpowiedniej bazy szpitalnej dla tych działań, które przewiduje się w istotnej mierze zostaną ograniczone w momencie zakończenia programu szczepień przeciw COVID-19. Zgodnie z przyjętą strategią program ten powinien zakończyć się z końcem sierpnia 2021 r. Ponadto Minister zauważył, że ratio legis przyznania mu uprawnień wynikających z art. 47b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowi zapewnienie - limitowanej w czasie - tj. wygasającej najpóźniej w terminie 30 dni po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, możliwości wpływu na sposób funkcjonowania podmiotów udzielających świadczeń związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Powyższe skutkować ma zapewnieniem właściwej, optymalnej, z punktu widzenia bezpieczeństwa populacyjnego, organizacji udzielania tych świadczeń opieki zdrowotnej. W rozdzielniku decyzji wskazano, że otrzymują ją A. K. i E. M. W., zaś decyzja kierowana jest do wiadomości K. R. - Wojewody Mazowieckiego oraz R. K., Przewodniczącego Rady Nadzorczej. W tak widzianych okolicznościach faktycznych sprawy zdaniem WSA zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Jak wskazał, organ nie kwestionuje, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji to jedynie pismo Wojewody Mazowieckiego wnioskujące o zawieszenie zarządu S. W szczególności postępowanie nie zostało wszczęte, stosownie do wymogów określonych w art. 61 k.p.a. WSA podkreślił istotność zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, która jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Niemniej jednak zwrócił zarazem uwagę, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził związek przyczynowy. Oceniając wpływ braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania wskazano także na rolę organu, który występuje w postępowaniu jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. W rozpatrywanej sprawie strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, gdyż organ nie zapewnił jej w żaden inny sposób czynnego udziału w postępowaniu, do czego był zobowiązany stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Minister nie przeprowadził w żadnym stopniu postępowania administracyjnego z udziałem strony. Wraz z odpowiedzią na skargę przesłał akta administracyjne, które zawierają jedynie: - kopię decyzji Ministra Zdrowia z 16 listopada 2020 r. (nakładającej obowiązek, w związku z pandemią COVID-19, zapewnienia S. nie mniej niż 300 miejsc leżących (łóżek) z przeznaczeniem dla tzw. pacjentów covidowych, w tym nie mniej niż 80 miejsc leżących z respiratorem, - kopię decyzji Ministra Zdrowia z 2 marca 2021 r. wydaną w wyniku rozpoznania wniosku S. Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 16 listopada 2020 r., w której doprecyzowano miejsce realizacji zobowiązania (budowany Szpital P.), - pismo Wojewody Mazowieckiego z 24 marca 2021 r. zawierające wniosek o zawieszenie kierownika podmiotu leczniczego na podstawie art. 47b ust. 1 ustawy - zaskarżoną decyzję. Zdaniem WSA, Minister w żaden sposób nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., który realizuje zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. W badanej sprawie oparł się na informacjach zawartych w piśmie Wojewody Mazowieckiego i nie podjął żadnej próby ich weryfikacji, czy też konfrontacji ze stanowiskiem strony. Sformułowanie z art. 47b ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw zdrowia w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zawiesić kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital w wykonywaniu praw i obowiązków" oznacza, że decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jednak nie świadczy to o swobodzie, czy dowolności działania organu administracji. Podkreślenia bowiem wymaga, że uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia, czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania takiej, a nie innej decyzji. Decyzje o charakterze uznaniowym podlegają kontroli sądu administracyjnego, który bada, czy organ nie przekroczył granic upoważnienia zawartego w ustawie do wydania tego rodzaju decyzji, czy nie nadużył uznania, działając wbrew celowi uznania. Organ nie może bowiem kierować się dowolnością przy wydawaniu swoich decyzji. Organ miał obowiązek zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie, a następnie szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Ustawodawca w art. 47b ustawy kładzie nacisk na wnikliwe rozważenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Uznaniowy charakter decyzji zobowiązuje bowiem organ nie tylko do szczególnie wnikliwej oceny stanu sprawy, ale również uzasadnienia swojego stanowiska w sposób kompleksowy, co umożliwi sądowi ocenę czy w danym przypadku nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia bowiem, czy w prawidłowy sposób zostało przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne, w tym czy w wyczerpujący sposób zebrano materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonano jego wszechstronnej oceny w uzasadnieniu decyzji. Organ powołuje się na fakt, że S. nie wypełnił w terminie obowiązku nałożonego decyzją z 16 listopada 2020 r. Strona temu nie zaprzecza, jednocześnie powołując się na brak zawinienia i obiektywną niemożność zrekrutowania personelu do Szpitala Tymczasowego, na którą to okoliczność dołączyła do skargi szereg dowodów. Należy zauważyć, że samo niewypełnienie obowiązku nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 47b. W ustępie 1 wskazano, że jest to odmowa wykonania obowiązku albo polecenia, o których mowa w art. 42 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz.U. poz. 1493) lub art. 10d i art. 11h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, lub ich nienależyte wykonanie przez podmiot leczniczy prowadzący szpital. W piśmie z 24 marca 2021 r. Wojewoda wskazał, że podstawą wniosku o zawieszenie jest nienależyte wykonanie polecenia Ministra z 16 listopada 2020 r. polegające na niezapewnieniu 300 miejsc dla pacjentów "covidowych", w tym 80 tzw. łóżek respiratorowych. Dodatkowo wskazał, że doszło do tego pomimo pomocy Wojewody, który kierował personel do pracy w szpitalu tymczasowym (lekarze i pielęgniarki) na podstawie art. 47 ustawy. Podał, że przekazał w okresie od 18 stycznia 2021 r. do 16 marca 2021 r. do S. 395 aplikacji (28 powtórnych aplikacji), które złożyli kandydaci zainteresowani podjęciem pracy w Szpitalu Tymczasowym. Zdaniem WSA pismo Wojewody z 24 marca 2021 r. nie zawiera powołania się na fakty, które spełniają warunki z art. 77 § 4 k.p.a. (znanych powszechnie). Oczywiście Wojewodzie znany jest urzędowo fakt ile osób kierował do pracy w szpitalu tymczasowym, ale sam ten fakt nie jest dostatecznym dowodem na zaniedbania ze strony kierownictwa S. W samym piśmie bowiem brak jest informacji dlaczego osoby te nie zostały zatrudnione. Może to oznaczać, że sam Wojewoda tego nie wie i bez dostatecznej wiedzy obarcza winą kierownictwo S. Sytuacja domniemanego zawinionego działania zarządu S. jest tym bardziej niejasna i nasuwa wątpliwości, że Wojewoda zaproponował, i znalazło to akceptację Ministra, na pełnomocnika osobę, która do 22 lutego 2021 r. była Prezesem Zarządu S. Obowiązek uruchomienia 300 łóżek został określony w decyzji Ministra na dzień 22 stycznia 2021 r., czyli w czasie, gdy E. M. W. kierowała S. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego doprowadziło do sytuacji, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie ustalił, czy zachodzą przesłanki określone w art. 47b ust. 1 ustawy. Minister powołał się na nienależyte wykonanie obowiązku przez podmiot leczniczy opierając się jedynie na wniosku Wojewody, który nie zawierał żadnych wystarczająco skonkretyzowanych i nie budzących wątpliwości faktów na poparcie wniosku. Decyzja o wprowadzeniu do Szpitala pełnomocnika nie zwolniła właściciela szpitala - Miasta Stołecznego Warszawy od odpowiedzialności za jego kondycję finansową. Wraz z pismem procesowym z 22 czerwca 2021 r. strona skarżąca złożyła do akt kopię wniosku, który wyznaczony przez Ministra pełnomocnik skierował w dniu 18 czerwca 2021 r. do Miasta Stołecznego Warszawy, jako jedynego wspólnika Spółki, o dokapitalizowanie spółki kwotą 20 mln zł. Pełnomocnik powoływała się na pogarszającą się sytuację finansową placówki, przede wszystkim z uwagi na funkcjonowanie w strukturze Spółki tzw. Szpitala Tymczasowego. Zgodnie z art. 47b ust. 8 ustawy, na okres ustanowienia pełnomocnika kompetencje innych organów podmiotu leczniczego ulegają zawieszeniu. W przypadku spółki jest to zarząd, rada nadzorcza i zgromadzenie wspólników. Przepis art. 47b ust. 1 powinien być więc stosowany tylko w przypadku absolutnej konieczności, gdyż jego zastosowanie prowadzi do swoistego "wywłaszczenia" właścicieli podmiotu leczniczego, które z założenia jest tymczasowe, ale może być (i w tym przypadku jest) długotrwałe. A w każdym razie łączy się z konkretnymi zobowiązaniami dla właściciela. Organ nie kwestionując niepowiadomienia strony o wszczęciu postępowania - niezastosowania w toku postępowania art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje, że rozwiązania zawarte w art. 47b ustawy mają charakter nadzwyczajny i dlatego powinny być podejmowane w trybie pilnym, najszybciej jak to możliwe. W jego opinii regulacje zawarte w przytoczonym powyżej przepisie mają charakter lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Minister Zdrowia w podejmowaniu decyzji musi kierować się nadrzędnym interesem społecznym - pacjentów, tj. należytą dbałością o zabezpieczenie bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów. Zdaniem Ministra Zdrowia zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadmiernie przedłużyłoby proces wydawania przedmiotowej decyzji, podczas gdy szybkość i pilność podejmowanych działań przez organ jest jak najbardziej konieczna i uzasadniona. Sprawa tego rodzaju musi zostać załatwiona bardzo szybko. W odpowiedzi na stanowisko organu WSA wskazał, że reguły poprawnej wykładni nie dopuszczają domniemywania istnienia ograniczeń i wyłączeń od powszechnie obowiązujących norm prawnych. Muszą one wynikać wprost i w sposób nie budzący wątpliwości z przepisów prawa. Art. 47b w ust. 4 ustawy określa odmienności w stosunku do uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od decyzji Ministra nie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a termin wniesienia skargi do sądu skrócony został do 7 dni. Ponadto, zgodnie z art. 47b ust. 1 decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Regulacje te służą właśnie przyspieszeniu postępowania. Inne ograniczenia i wyłączenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały przewidziane. Skoro przewidziano skargę do sądu, a w samym art. 47b ust. 1 przesłanki do zawieszenia zarządu/kierownika podmiotu leczniczego, to samo to świadczy o braku zamiaru ustawodawcy do wyłączenia stosowania innych - niż wyraźnie wyłączone - przepisów k.p.a. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd musi dysponować materiałem nadający się do tej kontroli, tj. sprawdzić prawidłowość przesłanek do wydania decyzji. Decyzja wydana bez udziału strony, bez stworzenia możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia swoich racji kontroli się nie poddaje. Podstawy do zaniechania zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi również art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID, gdyż odstąpienie uzależnia od zgody stron, a w tej sprawie takiej nie było. Decyzja nie zawiera wskazania strony do której jest skierowana. Jest to obligatoryjny element decyzji (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z adnotacji na decyzji wynika, kto ją otrzymał oraz otrzymał do wiadomości. Decyzja nie została więc w ogóle skierowana do podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Stroną w tej sprawie jest S. Spółka z o.o. w W. reprezentowana przez radę nadzorczą, bo radzie nadzorczej art. 47b ust. 4 ustawy daje prawo zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Natomiast decyzja kształtuje sferę praw i obowiązków spółki, nie konkretnych osób fizycznych, a tym bardziej Wojewody Mazowieckiego. Wymienione wyżej wady decyzji prowadzą do wniosku, że narusza ona prawo w sposób rażący bowiem wydania decyzji nie poprzedziło żadne postępowanie rozpoznawcze. Wniosek Wojewody został bezkrytycznie zaakceptowany, bez umożliwienia Szpitalowi przedstawienia swojego stanowiska. Sama decyzja nie została w sposób prawidłowy sformułowana, gdyż nie zawiera niezbędnego elementu jakim jest określenie strony postępowania. Decyzja nie została też w sposób prawidłowy doręczona, tj. do strony jaką jest S. Sp. z o.o. w W., reprezentowany przez Radę Nadzorczą. Te wady uzasadniają więc stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu strony, że możliwe i celowe było ograniczenie treści decyzji tylko do wydzielonej części mienia spółki jaką jest Szpital P. Przepis art. 47b ust. 1 ustawy pozwala na zawieszenie kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital w wykonywaniu praw i obowiązków i wyznaczenie do ich wykonywania pełnomocnika. Nie pozwala na wyodrębnienie z majątku szpitala jego części. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Zdrowia zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 15 zzs⁴ ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19", w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku i tym samym pozbawienie możliwości ochrony praw przez stronę (Organ); 2. (z ostrożności procesowej) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej zwanej "kpa", poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy Sąd powinien stwierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 7 art. 77 kpa, poprzez uwzględnienie skargi na podstawie błędnego przyjęcia, iż Organ naruszył przepisy postępowania, poprzez dowolność działania i przekroczenie granic uznania administracyjnego, podczas gdy Organ nie przekroczył granic upoważnienia zawartego w ustawie do wydania przedmiotowej decyzji, 4. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4, art. 10, art. 7 art. 77 kpa, poprzez uwzględnienie skargi na podstawie błędnego przyjęcia, iż Organ naruszył przepisy postępowania, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronną ocenę sprawy, polegające na oparciu się na informacjach zawartych w piśmie Wojewody Mazowieckiego i nie podjęciu żadnej próby ich weryfikacji czy też konfrontacji ze stanowiskiem strony, podczas gdy Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i wydał decyzję w oparciu o pełny i niezbędny materiał dowodowy, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa poprzez uwzględnienie skargi na podstawie błędnego przyjęcia, iż Organ naruszył przepisy postępowania polegające na uznaniu, że Organ nie przeprowadził żadnego postępowania rozpoznawczego, podczas gdy Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie uznając, że został zebrany wystarczający materiał dowodowy do wydania decyzji odpowiadającej prawu; tym samym prawidłowo orzekający Sąd powinien oddalić skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.) dalej "ustawa o chorobach zakaźnych", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na nie nienależyte wykonywanie polecenia Ministra Zdrowia z dnia 16 listopada 2020 r. znak DBC.532.2.136.2020.ŻK(1), nałożonego na S. sp. z o.o., przez zawieszonego Pana A. K. - Członka Zarządu S. Sp. z o.o., podczas gdy w przedmiotowej decyzji zostało wykazane jednoznacznie nienależyte wykonywanie ww. polecenia Ministra Zdrowia, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Organ wniósł o zaskarżonego uchylenie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. w W. wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie, wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego zaskarżonym wyrokiem. W sprawie nie doszło bowiem do podnoszonej nieważności postępowania z uwagi na przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z całokształtu wypowiedzi organu wynika, że w kontekście art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 i faktu wyznaczenia zamiast rozprawy (także zdalnej) posiedzenia niejawnego, doszło do nieważności postępowania sądowego - por zarzut nr I.1. Stanowiska powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, bowiem standard ochrony strony skarżącej kasacyjnie nie został w jej przypadku i w realiach sprawy, naruszony. W omawianym zakresie należy zwrócić uwagę na zasługujące w pełni na aprobatę stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II FSK 1230/21, w którym zawarto szczegółową i trafną analizę orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne w trybie wynikającym z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Poza sferą wątpliwości pozostaje to, że pandemia COVID-19 i wprowadzane w celu jej powstrzymania i zwalczania obostrzenia, nie były nigdy wcześniej przedmiotem głębszych rozważań prawnych sądów i trybunałów. Niemniej jednak jej ogólnoświatowy przebieg oraz nieustalone z całą pewnością źródło, przy jednoczesnym realnym poziomie zagrożenia zdrowotnego z jakim zwłaszcza w latach 2020-2021 mierzył się cały świat, stanowi o wadze istniejącego wtedy problemu i do pewnego stopnia tłumaczy potrzebę sięgania, czasami ad hoc, po niestandardowe i niestosowane dotychczas na szerszą skalę rozwiązania prawne, w tym także te, dotyczące zapewnienia ciągłości i stabilności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W przywołanym wyżej judykacie słusznie wzięto pod uwagę i uczyniono punktem wyjścia, dotychczasowy dorobek orzecznictwa, zarówno Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak i Trybunału Konstytucyjnego, nakreślając na tym tle pewne minimalne wymogi dla uznania, że stronie, pomimo orzekania na posiedzeniu niejawnym, w istocie zagwarantowano poziom ochrony, jaki ustanawia w tym zakresie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 - dalej jako Konwencja) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wynikający z art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP standard jawności wewnętrznej postępowania sądowego i ściśle z nim związane prawo do bycia wysłuchanym, stanowiące element rzetelnego procesu i prawa do sądu, nie ma jednorodnego charakteru i w zależności od okoliczności może być różnie postrzegane oraz realizowane. W orzecznictwie ETPCz i TK wskazuje się, że rozumienie prawa jednostki do wysłuchania jest zróżnicowane, w zależności od charakteru sprawy i związanej z nią specyfiki postępowania, cech podmiotów biorących udział w sprawie, czynności, które mogą zostać podjęte w toku postępowania, zwłaszcza zaś zakresu ewentualnego postępowania dowodowego. Odwołując się do wyroku TK z 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02 (OTK-A 2002/4/41 oraz wyroku ETPCz z 13 marca 2018 r. sygn. akt 32303/13 (LEX nr 2456380), statuującego tzw. "standard sztrasburski" zgodnie z którym, jawna rozprawa powinna się - co do zasady - odbyć przynajmniej w jednej instancji, jeżeli nie zachodzą wyjątkowe okoliczności, np. spór w sprawie jest sporem o prawo a nie o fakty, konieczne jest sięgnięcie do konkretnej procedury, wedle której dana sprawa jest rozstrzygana. Rekonstrukcja standardu jawności wewnętrznej i zakresu prawa do bycia wysłuchanym, które powinny być przestrzegane w ramach procedowania zgodnie z przepisami p.p.s.a., powinna uwzględniać cechy charakterystyczne tego postępowania oraz zawisłej sprawy. Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest zatem przez skarżącego, który czyni to za pośrednictwem organu (składa skargę do organu, który ją przekazuje do sądu). Organ wie zatem o sprawie i zajmuje w niej merytoryczne stanowisko sporządzając odpowiedź na skargę. Co istotne, organ był o tej sprawie informowany, wymieniał korespondencję, zajmował stanowisko. Co więcej, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi - poza wyjątkiem z art. 57a p.p.s.a. Podsumowując omawiany wątek cech charakterystycznych procedury sądowoadministracyjnej, bez względu na inicjatywę strony, obowiązkiem WSA jest zbadanie zachowania przez organy wszystkich istotnych w sprawie unormowań prawnych, wydanej decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Niewywiązanie się z tej powinności może stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej. Kontynuując rozważania wskazać wypada także, że zasadą jest, w myśl art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., wyrokowanie po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże w zd. 2 in fine zastrzeżono możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Obejmuje ona unormowane w art. 119 p.p.s.a. przypadki orzekania w trybie uproszczonym oraz sytuacje uregulowane w przepisach odrębnych, czego przykładem jest np. art. 38 ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 742 ze zm.). W tych przypadkach - jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od woli stron (zob. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1358/18, z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I FSK 1110/20, z 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4109/18). W ostatnim z tych orzeczeń wyjaśniono, że "rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym." Dodać należy, że przepisy ustawy procesowej nie przewidują dodatkowych, poza wydaniem wyroku, obowiązków sądu związanych z orzekaniem na posiedzeniu niejawnym. W szczególności nie ma podstaw do tego, by kierować do strony zawiadomienie o uruchomieniu takiego trybu, bądź o terminie wyznaczonego posiedzenia niejawnego. Wprowadzenie trybu uproszczonego do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jak wyjaśniono w literaturze - przyczynić się miało do skrócenia czasu oczekiwania na załatwienie sprawy (zob. R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP z 2013/2, s. 25). Warto ponadto zwrócić uwagę, że dokonując w 2015 roku nowelizacji przepisów o postępowaniu uproszczonym nie tylko rozszerzono katalog spraw, które mogą być w ten sposób rozpoznane, ale także powiększono rozpoznający je skład sędziowski z jednoosobowego do trzyosobowego (zob. art. 1 pkt 27 i 28 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. poz. 658). W uzasadnieniu projektu tej ustawy deklarowano, że nowelizacja ma na celu "usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym". Warto zaakcentować, że zrezygnowano wówczas z uzależnienia możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od wniosku strony oraz brak sprzeciwu pozostałych stron. W uzasadnieniu projektu dostrzeżono, że należy "zapewnić stronie jak najlepszą ochronę jej interesów przy orzekaniu w takiej sprawie, co uczyniono poprzez rozpatrzenie sprawy w składzie trzyosobowym. W ten sposób strona ma gwarancję, że pomimo braku rozprawy, jej sprawa będzie wnikliwie zbadana." (druk sejmowy nr 1633 Sejmu VII kadencji, https://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/D19D22B3A179A839C1257BD400425C1F/%24File/1633.pdf - s. 14). Ukształtowane w ten sposób podstawy wyrokowania na posiedzeniach niejawnych nie budziły dotąd wątpliwości. Nie podważano w szczególności zgodności z przepisami Konstytucji RP odnośnych unormowań, w tym w zakresie prawa do bycia wysłuchanym. Możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie narusza więc standardów konstytucyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 844/19). Powyższe prowadzi w konsekwencji do dwóch podstawowych konkluzji. Po pierwsze, standard jawności będzie zachowany, gdy chociaż w jednej instancji sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu jawnym. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbyło się w trybie jawnym, przez co już z tej przyczyny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do nieważności postępowania sądowego jest niezasadny. Należy także podkreślić, że strona w postępowaniu kasacyjnym nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności i twierdzeń, których nie mogła była przedstawić przed WSA, wskutek braku wyznaczenia rozprawy, a które miałyby jakikolwiek wpływ na ocenianą uchwałę i rzucały na nią nowe światło. Po drugie, standard jawności będzie wyjątkowo zachowany także wtedy, gdy w obu instancjach sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu niejawnym. W tym przypadku trzeba jednak rozważyć, czy istnieją wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby orzekanie w obu instancjach na posiedzeniu niejawnym. Będzie tak zwłaszcza wtedy, gdy do rozstrzygnięcia przez sądy pozostaną wyłącznie kwestie wykładni bądź stosowania prawa. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w powołanym już wcześniej wyroku NSA, że okolicznościami tymi mogą być także: stan zagrożenia epidemią i potrzeba zapewnienia ciągłości pracy sądów. Tym samym racjonalny jest wniosek, że w stanie niespodziewanej epidemii i wywołanej nią skali zagrożenia, zapewnienie nieprzerwanej pracy sądu wymagało wprowadzenia mechanizmów pozwalających na rozpoznawanie spraw nie tylko bez udziału stron, ale też z minimalnym zaangażowaniem pracowników sekretariatów sądowych. Przez wiele miesięcy sądy administracyjne funkcjonowały przy ograniczonej do niekiedy kilku osób obsłudze sekretarskiej. Nie było także w tamtym czasie fizycznej możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, bowiem WSA w Warszawie nie dysponował jeszcze infrastrukturą techniczną takie działanie umożliwiającą. Świadczy już o tym przegląd bazy orzeczeń i wyszukanie wyroków wydanych przez WSA w Warszawie w lipcu 2021 r. (wszystkie je wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym lub tzw. covidowym). O tym, że sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych informowano w mediach, a także na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Mimo wyjątkowych trudności, sądom wojewódzkim udało się zapewnić stronom niezbędne z perspektywy rzetelnego procesu gwarancje, w tym do rozpoznawania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Dodać należy, że wszystkie wyroki wydane na posiedzeniach niejawnych podlegały doręczeniu wraz z wymaganym pouczeniem. Wynikająca z art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie nie jest wartością absolutną i samą w sobie doznaje ograniczeń, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Taki właśnie charakter miał art. 15zzs⁴ ust. 2 i 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Wbrew skardze kasacyjnej, dopuszczalne było rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19, gdyż Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie uznał, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ocena, czy zachodzą w konkretnym przypadku okoliczności, o których mowa w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 należy do przewodniczącego wydziału, kierującego się bieżącą sytuacją i działającego przy uwzględnieniu nie tyle samej sprawy, a okoliczności towarzyszących rozwojowi pandemii. Strona o takiej możliwości była przy tym rzetelnie informowana. V. Niezasadne są także pozostałe zarzuty wskazane w pkt I.2-I.5 oraz II petitum skargi kasacyjnej, które jedynie częściowo dotyczą istoty kontrolowanego wyroku, którym - co należy podkreślić - stwierdzono, z powodu naruszenia przepisów procesowych, nieważność zaskarżonej decyzji Ministra. Zauważyć zatem należy, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). W kontekście powyższego wyjaśnić więc trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania w państwie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że jakkolwiek podzielić należy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że rażące naruszenie prawa procesowego jest bardziej wyjątkiem, niż regułą, gdyż przepisy tego rodzaju odnoszą się wprost do postępowania, a nie wydawanej w jego ramach decyzji, to niemniej jednak nie można z tego czynić zasady i należy uwzględniać charakter decyzji oraz wpływ wad procesowych na ukształtowane nią rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie oceniana przez WSA i NSA decyzja jest bardzo silnie zakotwiczona w ustaleniach faktycznych czynionych przez organ, który zarzucił zrządzającemu szpitalem niewykonanie oraz nienależyte wykonanie jego wcześniejszej decyzji dotyczącej utworzenia szpitala tymczasowego. Uchybienia w tym zakresie w sposób zasadniczy wpływają na treść wydanej decyzji, zatem mogą stanowić i w tej sprawie stanowią o rażącym naruszeniu prawa, wpływającym na wydaną decyzję. Jak już wskazano, powodem stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji Ministra była suma wad procesowych, które zostały dostrzeżone, tj. wydania decyzji nie poprzedziło żadne postępowanie rozpoznawcze, organ zatwierdził bezkrytycznie wniosek wojewody, nie umożliwiono S. przedstawienia stanowiska, a sama decyzja nie została w sposób prawidłowy sformułowana, gdyż nie określa stron postępowania, przy czym braku tego nie uzupełnia rozdzielnik decyzji. Wszystkie powyższe uchybienia dały zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni uzasadniony asumpt do stwierdzenia nieważności decyzji, tym bardziej, że jest to rozstrzygnięcie o doniosłych dla szpitala konsekwencjach finansowych i organizacyjnych. W pełni prawidłowo WSA uznał, że postępowanie przeprowadzono bez zagwarantowania elementarnych standardów ochrony strony i jawności procedowania. Nie zawiadomiono bowiem w ogóle o wszczęciu postępowania, nie dając S. możliwości wypowiedzi i obrony swoich racji w kontrze do twierdzeń Wojewody. Uprawnienia strony zostały działaniem organu bezpodstawnie "przeniesione" na etap skargi do WSA, gdyż kluczowe wyjaśnienia i dowody, rzucające inne światło na sporne zagadnienie niewywiązania się z obowiązków, złożono wraz ze skargą. Tymczasem fakt, że skorzystanie z możliwości jakie daje art. 47b ustawy o chorobach zakaźnych, może wymagać szybkiego postępowania, nie uzasadnia per se całkowitego pominięcia zasad procedowania ustalonych w k.p.a. Tym bardziej, że organ, stosownie do okoliczności i potrzeby, może odpowiednio kierować postępowaniem, zaś w wyjątkowych przypadkach zastosować również instytucję z art. 10 § 2 i 3 k.p.a., jeszcze bardziej przyspieszając postępowanie. Żadnych tego rodzaju przejawów działania nie ma w aktach sprawy. Słusznie więc w kontekście powyższego wskazuje WSA, że decyzję wydano wyłącznie na podstawie twierdzeń Wojewody Mazowieckiego, nie weryfikując ich w żaden sposób i nie sprawdzając ich rzetelności. Nic nie stało natomiast na przeszkodzie, aby organ prawidłowo wszczął postępowanie, zawiadamiając o tym S., zakreślając mu odpowiednio krótki - ze względu na problematykę i wagę sprawy - termin do wypowiedzi, tak aby możliwe było uzyskanie stanowiska odnośnie do twierdzeń Wojewody Mazowieckiego. Jest to tym bardziej jaskrawe, gdy uwzględni się wynikający z załączonych do skargi dokumentów fakt pozostawania S. w stałym kontakcie zarówno z Wojewodą jak i Ministrem (dotyczy to szeroko rozumianych kwestii zwalczania pandemii Covid-19 na terenie W.). Zaznaczyć przy tym wyraźnie należy, że przepisy ustawy o chorobach zakaźnych nie wyłączają stosowania norm k.p.a. (czynią to jedynie względem wybranych przepisów - por. art. 47b ust. 4 ustawy). W konsekwencji organ zatwierdził bezkrytycznie wniosek Wojewody Mazowieckiego, który wyłącznie jednostronnie przedstawiał sytuację S. Jak wskazano, do takiej sytuacji doprowadziło rażące naruszenie przepisów regulujących wszczynanie postępowań administracyjnych i gwarancje procesowe nadane stronie (w szczególności prawo do wypowiedzi). W art. 47b omawianej ustawy prawodawca dał organowi bardzo szerokie kompetencje, jednakże takie uprawnienie nie jest niczym nieograniczone i nie może być widziane jako prawo do prowadzenia postępowania bez udziału strony. Minister wydał decyzję w ciągu 2 dni od daty wniosku Wojewody. Jakkolwiek szybkość procedowania jest istotnym czynnikiem jaki powinien przyświecać organom załatwiającym dane sprawy, jednakże w tym konkretnie przypadku jest mylnie postrzegana przez Ministra jako uzasadnienie do świadomego naruszania elementarnych uprawnień strony i powiązanych z nimi gwarancji procesowych. Nie chodzi więc w omawianym przypadku o sugerowane w zarzucie nr I.2 skargi kasacyjnej naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania (wobec pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a o zamierzone i metodyczne działanie, w efekcie którego tak istotnie naruszono przepisy procesowe o charakterze gwarancyjnym, że obraz sprawy "ustalony" przez organ w ten sposób został dalece zniekształcony, przez co wydana decyzja nie może być postrzegana jako akt wydany przez organ realizujący postulaty praworządnego państwa prawa. Owo naruszenie procesowe wywarło więc zasadniczy wpływ na wydaną decyzję. Nie chodzi również o relatywizowane przez organ nieprzekroczenie uznania administracyjnego, o czym mowa w zarzucie nr I.3. To, że organ formalnie oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawa materialnego dającej taką możliwość - art. 47b ust. 1 ustawy, nie oznacza, że nie przekroczono rażąco granic uznania. Ze stanem takim będziemy mieli bowiem do czynienia wówczas, gdy uznanie przekształcie się w całkowitą dowolność. Taki stan zaistniał w niniejszej sprawie, bowiem wyłączną podstawą wydania decyzji, bez jakiejkolwiek weryfikacji, było stanowisko Wojewody, które nie zostało poddane jakiejkolwiek głębszej merytorycznej ocenie. Niezasadne są więc również zarzuty nr I.4 i I.5 skargi kasacyjnej, które bazują na przekonaniu organu, że prawidłowo przeprowadził postępowanie i wydał decyzję na podstawie pełnego i niezbędnego do orzekania materiału dowodowego. O zasadności tego zarzuty z całą pewności nie świadczy to, że organ zaakceptował stanowisko Wojewody. Jeszcze raz należy podkreślić, że działanie takie całkowicie nie poddaje się weryfikacji, bowiem organ nie zapewnił jakiejkolwiek możliwości wypowiedzi podmiotowi, którego dotknęły skutki wydanej decyzji i który posiadał wiedzę, co do okoliczności sprawy. Dopiero wysłuchanie zainteresowanego i skonfrontowanie twierdzeń Wojewody (z samego faktu przekazywania aplikacji pracowniczych nie wynika to, że ostatecznie zatrudniono dane osoby, co jasno wynika z dokumentacji złożonej wraz ze skargą), mogło stanowić podstawę do oceny, czy zmaterializowała się przesłanka uzasadniająca zawieszenie kierownika jednostki leczniczej, które to uprawnienie organu należy postrzegać jako wyjątek. Uchybienia procesowe są przy tym istotne, gdyż organ sam pozbawił się możliwości zebrania pełnego materiału dowodowego. Kończąc ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że rację ma WSA wskazując, że decyzja nie została w sposób prawidłowy doręczona i skierowana do prawidłowego adresata, tj. do strony jaką jest S. Sp. z o.o. w W., reprezentowany przez Radę Nadzorczą. Nie może o tym świadczyć "skierowanie" decyzji "do wiadomości" R. K., przewodniczącego Rady Nadzorczej S., gdyż organ nie uzyskał jakichkolwiek pełnomocnictw czy upoważnień od tego kolegialnego organu nadzorczego spółki do jego reprezentowania przez wskazaną osobę. Co istotne, decyzja nie określa, do kogo jest kierowana, pozostawiając ustalenia w tym zakresie sferze domniemań i założeń. Słusznie tym samym uznano, że istotnie narusza art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut nr II. Po pierwsze z tej przyczyny, że powodem stwierdzenia przez WSA nieważności zaskarżonej decyzji Ministra był fakt naruszeń procesowych, prowadzących do oczywiście niepełnego ustalenia stanu sprawy i istotnych elementów rzutujących na subsumcję normy prawnej wywodzonej z art. 47b ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych. Po drugie dlatego, że zastosowanie art. 47b ust. 1 ustawy wymaga wykazania a nie domniemywania przesłanek z niego wynikających. Z przepisu tego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (brak wykazania w sprawie), w tym w przypadku odmowy wykonania obowiązku albo polecenia, o których mowa w art. 42 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493) lub art. 10d i art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, lub ich nienależytego wykonania przez podmiot leczniczy prowadzący szpital, minister właściwy do spraw zdrowia może zawiesić, w drodze decyzji, kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital, w wykonywaniu praw i obowiązków oraz wyznaczyć do ich wykonywania pełnomocnika, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę oraz organ powołujący zawieszonego kierownika. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu. Skorzystanie z tego rodzaju uprawnienia, kształtującego na określony czas sytuację prawną i faktyczną podmiotu leczniczego, wymaga precyzyjnego ustalenia okoliczności sprawy, a następnie wykazania, w jaki sposób przełożyły się one na ziszczenie się przesłanek z omawianego przepisu prawa. Z całą pewnością nie spełnia tego wymogu przyjęcie za podstawę orzekania przez organ stanowiska Wojewody, bez poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń, w tym bazujących na wyjaśnieniach strony, którą ma dotknąć decyzja wydawana w tym trybie. Nie można bowiem mówić o nienależytym wykonaniu polecenia Ministra Zdrowia, wydanego w formie decyzji administracyjnej, jeżeli podmiot do którego została ona skierowana, nie miał wpływu na jej niewykonanie. Inaczej mówiąc, bazując wyłącznie na wniosku Wojewody i nie umożliwiając wypowiedzi S., organ sam pozbawił się możliwości ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Nie ma bowiem mowy o nienależytym wykonaniu polecenia, jeżeli odpowiadają za to obiektywne okoliczności. Mankamenty procesowe pozbawiły organ możliwości poczynienia adekwatnych ustaleń, które uzasadniałyby takie stanowisko, w efekcie czego wydana decyzja nie może zostać uznana za niewadliwą. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).