II GSK 2344/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku T. S. o wstrzymanie wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 13 lipca 2021 r., nr 35/2021 w sprawie ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2046/22 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 czerwca 2022 r., nr BŻ.WS.411.11.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2046/22, oddalił skargę T. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z 8 czerwca 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 13 lipca 2021 r., nr 35/2021, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W podstawie wniosku wskazano art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku skarżąca stwierdziła, że brak wstrzymania wykonalności decyzji w przedmiotowej sprawie grozi jej bardzo poważnymi, nieodwracalnymi konsekwencjami. Przechowywanie środków spożywczych w magazynie przy ul. Ż. [...] w O. stanowi podstawę prowadzonej od kilkudziesięciu lat działalności gospodarczej strony, dającej pracę wielu okolicznym mieszkańcom. Strona wyczerpała przy tym wszelkie możliwości uzyskania wiedzy od organu, jakie działania miałaby podjąć, by organ uznał decyzję za wykonaną. Pracownicy organu podczas przeprowadzonych kontroli ograniczali się do powtarzania sformułowań użytych w sentencji decyzji lub sugerowali, że Strona powinna zaprzestać w ogóle składowania żywności i wybudować nowe magazyny. Spotkanie z pracownikiem w siedzibie organu również nie przyniosło odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób decyzję interpretuje sam organ. Pracownik wskazał na konieczność rozmowy z naczelnikiem, z którym kontakt okazał się niezwykle utrudniony, bowiem odmawiał on spotkania z pełnomocnikiem Strony, zasłaniając się brakiem czasu, urlopem itd. Dodatkowo, naczelnik w rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem stwierdził, iż obowiązkiem Strony, będącej przedmiotem skarżonej decyzji jest legalizacja naniesień budowlanych na nieruchomości, co pozostaje bez jakiegokolwiek związku z jej treścią. Wnioskująca o wstrzymanie wykonania decyzji podniosła również, że równocześnie prowadzone na podstawie wadliwej decyzji postępowanie egzekucyjne, m.in. poprzez brak określenia w niej zakresu środków spożywczych nią objętych oraz obowiązków z nimi związanych, zmierza faktycznie do uniemożliwienia Stronie przechowywania jakichkolwiek środków na tym terenie, co może w rezultacie doprowadzić do zamknięcia działalności przed prawomocnym zakończeniem przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca, zgłaszająca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa ziszczenia się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Przed merytorycznym rozpoznaniem złożonego wniosku należy jednak wyjaśnić, iż dopuszcza się rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte mogą być również akty administracyjne, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, a zatem takie, które zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (vide: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019 r., s. 430). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wszystkie podnoszone przez wnioskującą okoliczności odnoszą się bezpośrednio do wadliwej – w jej ocenie – decyzji nakładającej na skarżącą nakaz doprowadzenia skontrolowanych pomieszczeń do właściwego stanu sanitarno-technicznego, a zatem nakładającej na stronę obowiązki pokontrolne. Żadna z przedstawionych okoliczności nawet nie nawiązuje do skutków, jakie mogłyby wystąpić po stronie skarżącej, gdyby zaskarżona decyzja została wykonana, a zatem żadna nie zmierza do wykazania ziszczenia się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Dla oceny, czy skutkiem wykonania decyzji będzie wyrządzenie skarżącej szkody, którą można by uznać za znaczną w jej przypadku, lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, niezbędne jest uprawdopodobnienie okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a obowiązek ten spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się ustawowych przesłanek. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Podkreślenia nadto wymaga, że wnioskodawczyni – składając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na etapie kasacyjnym – w znacznej części powieliła uzasadnienie wniosku złożonego w przedmiotowym zakresie w skardze do Sądu I instancji mimo, że już wówczas uzasadnienie to okazało się być niewystarczające i skutkowało odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (patrz: postanowienie WSA z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2046/22 - karty akt sądowych - nr 23 - 25). Zarówno wówczas, jak i obecnie na etapie rozpoznawania złożonego wraz ze skargą kasacyjną wniosku, skarżąca nie przedstawiła konkretnej argumentacji, odnoszącej się ściśle do ustawowych przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji i zmierzających do uprawdopodobnienia podniesionych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż uzasadnienie wniosku stanowi w dużej mierze polemikę z treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem ustawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nie może być jej ewentualna wadliwość. Kwestia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zostanie bowiem ostatecznie rozstrzygnięta przez sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Powielając zatem ogólną argumentację wniosku złożonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a także przedstawiając argumenty wymierzone pod adresem kwestionowanej w postępowaniu decyzji, zamiast zmierzające do wykazania ryzyka ziszczenia się w przypadku skarżącej ustawowych przesłanek ochrony tymczasowej, strona nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca w treści wniosku wprawdzie podniosła, iż brak wstrzymania wykonalności decyzji będzie groził jej bardzo poważnymi, nieodwracalnymi konsekwencjami, jednakże w żadnym miejscu uzasadnienia wnioskowanego żądania nie wyjaśniła, na czym owe nieodwracalne konsekwencje miałyby polegać. W przypadku zaś nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, bowiem inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Negatywne rozpoznanie żądania strony w niniejszym postępowaniu nie oznacza zatem, że niemożliwe jest złożenie ponownego wniosku o zastosowanie wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, z uwzględnieniem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a. W ponownym wniosku strona powinna wykazać okoliczności sprawy przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.