II GSK 2335/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2537/20 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 września 2020 r. nr DWOiP-IV.6340.755.2019 DWOiP-IV.6340.789.2019 w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego oraz umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. B. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2537/20, oddalił skargę K. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 września 2020 r. w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego oraz umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. B., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 11 oraz art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 121; dalej również: u.k.s.), poprzez pominięcie faktu i nieuwzględnienie treści i wniosków opinii rekomendacyjnej wydanej przez Izbę Komorniczą przy wydawaniu skażonego wyroku, podczas gdy kryterium porównania predyspozycji i cech kandydatów na opisywane stanowisko dokonane przez Izbę Komorniczą w realiach przedmiotowej sprawy winno mieć wiodące znaczenie przy wyborze kandydata na stanowisko komornika w danym rewirze, a nieuwzględnienie ich przez Ministra Sprawiedliwości stanowiło przekroczenie uznania administracyjnego. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie przyjęcia, że skarżąca nie wykazała, iż organ administracji publicznej przy wydawaniu skarżonej decyzji w sposób dowolny i wybiórczy, bez należytego uzasadnienia w sprawie, dokonał wyboru na stanowisko komornika M. M., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawne. - art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjny - Ministra Sprawiedliwości w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a ,co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu, iż na chwilę złożenia wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego skarżąca nie legitymowała się wyższymi predyspozycjami do objęcia w/w stanowiska niż pozostali kandydaci, podczas gdy analiza stanu sprawy, której WSA nie poczynił, winna prowadzić do wniosku, że decyzja Ministra Sprawiedliwości była błędna, gdyż w sposób dowolny a nie swobodny ustaliła predyspozycje poszczególnych kandydatów do objęcia stanowiska komornika, Mając na względzie przedstawione zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Dlatego skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wskazanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienie (por. m.in. wyroki NSA: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, jest ona bowiem wadliwa zarówno w zakresie sformułowania zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na zarzutach naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogły być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym "w zakresie przyjęcia, że skarżąca nie wykazała, iż organ administracji publicznej (...) w sposób dowolny i wybiórczy, bez należytego uzasadnienia w sprawie, dokonał wyboru na stanowisko komornika M. M.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie miał usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. mającym charakter procesowy, ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanych w skardze naruszeń prawa w kontekście prawidłowości odmowy powołania skarżącej na komornika sądowego. Sąd szczegółowo wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć też kwestionowaniu prawidłowości przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Odnosząc się do kolejnego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić należy, że został on wadliwie sformułowany. Ogranicza się do wskazania jako naruszonego wyłącznie tego przepisu. Jego naruszenie – zdaniem autora skargi kasacyjnej - polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie mógł stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji były prawidłowe. Zarzutu tego skarżąca kasacyjnie nie powiązała z jakimkolwiek innymi przepisami czy to procesowymi, czy też materialnymi, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznawania sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (podobnie zresztą jak art. 151 p.p.s.a.) ma charakter ogólny (blankietowy), wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) Unormowanie to daje zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Powołany przepis zaliczany jest również do tzw. przepisów wynikowych, których naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12 ). Aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał jego działania w sprawie za prawidłowe. Takiego powiązania skarga kasacyjna nie zawiera ani w petitum, ani w uzasadnieniu, co uwzględniając wskazany już zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwia poszukiwania takich naruszeń z urzędu. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. W ramach tych zarzutów skarżąca kwestionuje dokonanie przez organ wadliwych ustaleń stanu faktycznego, które "nie zostały wyjaśnione", co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że w orzecznictwie NSA słusznie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut odnoszący się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por.m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że skarżąca nie wykazała, aby Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. Nie mogą być także uznane za trafne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a., przy czym powinny być to przepisy stanowiące samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (wyroki NSA z : 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; 19 września 2013 r., II OSK 533/12 ). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna, zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżąca nie powołała się. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p..s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: NSA z: 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11; 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., I GSK 748/11), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jednakże zarzut naruszenia tych przepisów także okazał się nieskuteczny, co czyniło nieskutecznym również zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do kolejnych wskazanych w skardze kasacyjnej aspektów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a połączonych z przepisami art. 6, art. 7 art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że zarzut taki mógł być uzasadniony wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej wykazał, że organ dokonując powołania na stanowisko komornika nie uwzględnił wszystkich kryteriów istotnych dla dokonania właściwej oceny kandydata na stanowisko komornika sądowego. Tymczasem wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji co do wyboru M. M. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, jaką niewątpliwie jest zaskarżona decyzja o odmowie powołania na stanowisko komornika sądowego, nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Jak każde władcze rozstrzygnięcie organu administracji wymaga wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wnikliwego i logicznego uzasadnienia. Dyrektywy te nabierają szczególnego znaczenia, w kontekście dystrybuowania przez organ administracji dobra w postaci powołania na stanowisko komornika sądowego, o które to powołanie ubiegają się de facto trzy osoby. Ze względu na zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i równego traktowania przez władze publiczne (art. 8 §1 k.p.a.) organ zobligowany jest do gruntownej analizy sytuacji każdego z kandydatów, ich porównania i określenia co było kryterium decydującym o wyborze. Procesowe ramy ku temu stwarza art. 62 k.p.a. pozwalający na prowadzenie jednego postępowania z udziałem wszystkich wnioskodawców, będących stronami tego postępowania. W doktrynie prawa przyjmuje się, że do standardów równego i sprawiedliwego traktowania stron postępowania reprezentujących rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy, należy dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku postępowania okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen, a co najważniejsze, udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach oraz przyjętych przez niego preferencjach (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1408/92, OSP 1994/12/233; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 62 k.p.a., LEX/el. 2020 oraz powołana tam glosa J. Łętowskiego do wyroku z 28 czerwca 1988 r. sygn. akt I SA 755/87, OSP 1990/1-3/178). W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości, oceniając poszczególnych kandydatów na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. przede wszystkim ustalił, że wszystkie osoby, ubiegające się o powołanie na stanowisko komornika sądowego spełniają warunki wynikające z ustawy o komornikach sądowych. Następnie ocenił kandydatów przyjmując takie kryteria jak: wykształcenie, doświadczenie zawodowe a także znajomość problematyki egzekucyjnej i stanu spraw prowadzonych w konkretnym rewirze. Organ w stosunku do każdego kandydata uwzględnił jednakowe kryteria, w szczególności organ tą samą miarę przyłożył do kwestii posiadanego doświadczenia zawodowego wynikającego z dotychczasowego zajmowanego stanowiska, jak i sytuacji osobistej. W rezultacie przeprowadzonej oceny pod kątem wskazanych powyżej kryteriów, Minister Sprawiedliwości ustalił, że M. M. posiada wykształcenie prawnicze i zdał egzamin komorniczy na ocenę dobrą. W 2012 r. został powołany na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w J.. W lipcu 2017 r. został wpisany na listę radców prawnych i podjął zatrudnienie najpierw w P., a następnie w E.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie zatem organ administracyjny uznał, że zdobyte w toku pracy doświadczenie zawodowe pozwoli temu kandydatowi na sprawne i skuteczne prowadzenie egzekucji i wykonywanie obowiązków zawodowych od początku objęcia stanowiska a posiadanie wykształcenia prawnicze wskazuje na to, że jest on najlepszym kandydatem, który daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu komornika. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy dokonał kompleksowej oceny kandydatów w kontekście przesłanek wskazanych w art. 11 u.k.s. odnosząc je do wszystkich kandydatów ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.. Organ wziął pod uwagę także opinię Rady Izby Komorniczej we W. Uwzględnił również fakt dobrowolnej rezygnacji M. M. ze stanowiska Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w J.. Przy ocenie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego trzeba również mieć na uwadze, że ich ewentualne uchybienie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wyłącznie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skład orzekający NSA podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie powołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 409/15). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że tego rodzaju wady zaskarżonego orzeczenia co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanym wyroku. W tym zakresie nie jest wystarczające zawarcie twierdzeń uszczegóławiających zarzut kasacyjny w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, albowiem treść tego rodzaju zarzutu powinna zawierać wszystkie elementy konieczne do rekonstrukcji podnoszonego przez stronę skarżącą twierdzenia o formie i zakresie naruszenia przepisów stanowiących wzorzec kontroli kasacyjnej, stopniu i charakterze wpływu imputowanych sądowi a quo naruszeń prawa na wynik sprawy oraz prawidłowym w ocenie strony skarżącej sposobie wykładni lub zastosowania w danej sprawie przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego. Oceniając na koniec zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 i 12 ust 1 i 4 u.k.s. w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na ich wadliwą konstrukcję polegającą na nieuwzględnieniu przez skarżącą kasacyjnie tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów materialnych, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skoro skarga kasacyjna wnoszona jest od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, to prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszył sąd przy wydawaniu skarżonego orzeczenia. Mimo tego uchybienia skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09). W tym miejscu NSA zauważa i przypomina, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania formy naruszenia prawa materialnego, czy naruszenie wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów polega na błędnej wykładni czy też niewłaściwym ich zastosowaniu. Kwestii tej nie wyjaśniono, ani w zarzucie, a tym bardziej w jego uzasadnieniu. Ponadto, ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie powołano konkretnych przepisów ustawy o komornikach sądowych. Autor skargi kasacyjnej, co zostało wyżej wskazane, musi powołać, który konkretnie przepis został jego zdaniem naruszony poprzez sprecyzowanie nie tylko numeru artykułu, lecz podanie również konkretnej jednostki redakcyjnej (paragraf, ustęp, punkt). Wobec tego niewskazanie precyzyjnie określonych przepisów uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie zaskarżonego wyroku pod kątem ich naruszenia. Skarżąca nie podała bowiem jednostki redakcyjnej art. 11 u.k.s., którego dotyczy naruszenie. Ww. przepis zawiera wiele jednostek redakcyjnych i niesprecyzowanie, którego konkretnie przepisu art. 11 u.k.s. dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, kwestionuje okoliczności faktyczne sprawy ("pominięcie faktu i nieuwzględnienie treści i wniosków opinii rekomendacyjnej"). Tymczasem, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Oznacza to, że nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). W konsekwencji NSA uznał, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Wobec braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O koszach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie przed Sądem kasacyjnym.