II GSK 2307/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1977/14 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. J. 4392 (cztery tysiące trzysta dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1977/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2013 r. w miejscowości B. na drodze powiatowej nr [...] zatrzymano do kontroli pięcioosiowy pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem piasku - luzem (ładunek podzielny) na trasie B. – C. w imieniu przedsiębiorcy P. J. Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany pojazd członowy poruszając się drogą powiatową nr [...] przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej, potrójnej osi nienapędowej oraz przekraczał dopuszczalną masę całkowitą pojazdu. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) – dalej jako "p.r.d.", nałożył na P. J. karę pieniężnej w wysokości 15.000 złotych za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o wymiarach, masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny. W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że w związku z prowadzoną inwestycją krajową budowy autostrady [...], podjął współpracę jako dostawca kruszywa, piasku i innych towarów. Pełnomocnik zwraca uwagę na treść umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zawartej pomiędzy Konsorcjum: A. Sp. z o.o., B. S.A., C. S.A., a Powiatem [...], w której zgodnie z § 2 wskazano, że odcinek drogi powiatowej nr [...], został zakwalifikowany jako odcinek drogi technologicznej dla pojazdów Konsorcjum. W ocenie skarżącego, skoro odcinek drogi powiatowej nr [...] został w umowie określony jako technologiczny, czyli wyłączonej z sieci dróg publicznych, to tym samym trudno jest przypisać stronie winę odnośnie wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 64 ust. 1 i 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) - dalej zwanej u.d.p., § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a), § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas kontroli stwierdzono m.in. przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi powyżej 20 % od dopuszczalnej wartości, tj. o wartość 31,25 %, oprócz stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej naczepy, dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego, dlatego prawidłowo wymierzono karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. Organ odwoławczy uzyskał nadto informację od Starosty [...], że na dzień [...] lipca 2013 r. droga powiatowa nr [...] posiadała aktualną organizację ruchu, była drogą ogólnie dostępną dla uczestników ruchu drogowego o nacisku na oś 8 ton. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że umowa nie stanowi zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. tylko stosowne zezwolenie uprawnia do przejazdu pojazdem nienormatywnym. W skardze na powyższą decyzję P. J. zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61, art. 107 i art. 138 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wszystkich zapisów umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zawartej przez Konsorcjum z Powiatem [...] wskazujących na wykorzystanie drogi publicznej jako drogi technologicznej dla potrzeb prowadzonej budowy Autostrady [...], co powinno wyłączać zastosowanie przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez brak zastosowania odpowiednich przepisów, w szczególności art. art. 22 ust. 2 u.d.p. umożliwiających korzystanie z oznaczonej drogi w zakresie wskazanym w umowie. Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy nie posługują się pojęciem "drogi technologicznej." Użyte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r., nr 12, poz. 116 ze. zm.) pojęcie "pasa technologicznego" nie pokrywa się z pojęciem "drogi technologicznej" – tak, jak rozumie to pojęcie skarżący. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko skarżącego stanowi nadinterpretację klauzul umowy. Przywołując postanowienia umowy, o której mowa w skardze, Sąd ocenił jako błędne uznanie, że odcinek drogi utracił charakter drogi publicznej i nie obowiązuje na nim powszechne prawo drogowe, z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu ponadnormatywnego włącznie. Przepisy prawa drogowego mają przede wszystkim w większości, zwłaszcza w części nakładającej obowiązki na użytkowników dróg, charakter przepisów z zakresu prawa publicznego, powszechnie i bezwzględnie obowiązujących. Przepisów takich, dotyczących m.in. przewozów ponadnormatywnych, nie można zmienić w drodze umowy, a więc aktu prawa prywatnego. Jako bezzasadny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut niezastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 22 ust. 2 u.d.p. wskazując, że możliwość oddawania przez zarząd drogi gruntów w pasie drogowym w najem, dzierżawę albo w użyczenie, w drodze umowy, nie może być traktowana tak samo jak udostępnienie w tej formie drogi publicznej. Przepis ten dotyczy wprost lokalizacji określonych obiektów na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu – w pasie drogowym, a nie o taką sytuację w rozpatrywanej sprawie chodziło. Nadto w ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona we właściwej, tj. zgodnej z prawem wysokości. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania wskazanych przez skarżącego: część z nich odnosi się do zasad ogólnych K.p.a. i nie została opatrzona odpowiednią egzemplifikacją, część zaś – dotyczy w istocie pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umowy z Konsorcjum, co w ocenie Sądu nie odpowiada prawdzie. P. J. złożył od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 i art. 107 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że umowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zawarta przez skarżącego z Powiatem [...] wskazywała na wykorzystanie drogi publicznej jako drogi technologicznej dla potrzeb prowadzonej budowy Autostrady [...], co powinno wyłączać zastosowanie kary nałożonej na skarżącego; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania odpowiednich przepisów, w szczególności: a. art. 22 ust. 2 u.d.p. umożliwiających korzystanie z oznaczonej drogi w zakresie wskazanym w umowie; b. art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie wskutek uznania, że skarżący ponosi odpowiedzialność za naruszenie objęte postępowaniem w sytuacji, gdy zawarta była umowa nr [...] z [...] czerwca 2013 r. skarżącego z Powiatem [...] i droga ta została zmodernizowana po zakończeniu budowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie mając na uwadze fakt zawartej umowy i pełną świadomość jej treści a w szczególności § 2 umowy trudno przypisać winę stronie i zarzucić jej poruszanie się po drodze publicznej,jeśli wyraźnie została ona wskazana jako droga technologiczna. Skoro zatem dana inwestycja (np. budowa drogi) wiąże się z potrzebami ruchu drogowego i podstawą zajęcia pasa drogowego na ten cel jest umowa cywilnoprawna, to nie powinno się nakładać kar z tytułu zajęcia tej drogi na cele budowy innego odcinka drogi, gdyż stawia to skarżącego w sytuacji bez wyjścia i kłóci się z zapisami umowy z zarządcą drogi. Skoro wymagane były jakiekolwiek zezwolenia lub nałożone ograniczenia, to winny być one wyraźnie wskazane w umowie i zarządca drogi winien wskazać na konieczność uzyskania takich zezwoleń względnie decyzji. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że droga powiatowa, na której został zatrzymany do kontroli jego pojazd, została wyłączona z sieci dróg publicznych, jako droga technologiczna. Jak wynika z treści art. 6a ust. 2 u.d.p., zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Z kolei art. 10 ust. 1 u.d.p. stanowi, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. W niniejszej sprawie rada powiatu nie podejmowała uchwały pozbawiającej drogę nr [...] kategorii drogi powiatowej. Należy zatem uznać, że droga ta posiadała w dniu kontroli status drogi publicznej. Jednak sama ta okoliczność nie oznacza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż niepodzielny, na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 p.r.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotnym z punktu widzenia poniesienia przez skarżącego odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym jest przede wszystkim fakt, że w dniu [...] czerwca 2013 r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem [...] a konsorcjum wykonującym inwestycję w postaci budowy odcinka autostrady [...]. Strony zawierające umowę postanowiły, że jej celem jest zapewnienie przejezdności drogi powiatowej nr [...], zapobieżenie jej nadmiernej degradacji wywołanej transportem technologicznym, a także określenie zasad współpracy, w tym zasad korzystania z drogi oraz warunków i zasad podziału odpowiedzialności, zobowiązań i kosztów związanych z utrzymaniem i naprawą tej drogi. Zarząd Powiatu oświadczył w § 1 ust. 1 umowy, że droga nr [...] jest pod jego zarządem. W § 2 umowy stwierdzono, że odcinek drogi powiatowej może być wykorzystany jako droga technologiczna przez pojazdy świadczące usługi w związku z budową. Konsorcjum zobowiązało się do niewykorzystywania do przewozu kruszywa innych dróg powiatowych, do utrzymania i naprawy uszkodzeń wynikających z eksploatacji użytkowanego odcinka drogi oraz do naprawy uszkodzeń drogi po zakończeniu wywozu kruszywa (§ 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 umowy). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zarząd Powiatu [...] – jako zarządca drogi powiatowej nr [...] był upoważniony do zawarcia powyższej umowy. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 12 u.d.p., do zadań zarządcy drogi należy przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Zarząd Powiatu [...] był zatem zobowiązany do podejmowania działań zmierzających do minimalizacji zniszczenia dróg oraz odpowiedniego uregulowania ruchu pojazdów związanego z budową autostrady. Jak już wspomniano, taki był cel zawartej przez Zarząd Powiatu w dniu [...] czerwca 2013 r. umowy z Konsorcjum wykonującym inwestycję. W ramach tej umowy Zarząd Powiatu - zarządca drogi udzielił Konsorcjum swoistego zezwolenia na korzystanie ze ściśle określonego odcinka drogi powiatowej w ściśle określonym celu - dowozu materiałów na budowę, z założeniem, że korzystanie z tej drogi spowoduje jej zwiększoną degradację, w związku z czym użytkownik poniesie z tego tytułu dodatkowe ciężary, w postaci obowiązku naprawienia tej drogi. Z treści wzajemnych obowiązków i uprawnień wynikających z tej umowy wynika zatem, że intencją stron było wprowadzenie czasowego odstępstwa od zwykłych zasad korzystania z konkretnego odcinka drogi. Tą umową zarządca drogi niejako godził się na specjalne korzystanie przez Konsorcjum z tego odcinka drogi pozostającej w jego zarządzie, określonej przez strony jako droga technologiczna, czyli korzystanie z pominięciem zakazów i ograniczeń dotyczących masy ładunku i dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu. Inaczej bowiem zobowiązanie się korzystającego z drogi na podstawie tej umowy do naprawienia drogi po zakończeniu inwestycji nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Powstaje w związku z tym kwestia prawnego upoważnienia zarządcy drogi powiatowej do zawarcia takiej umowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawną podstawę takiego działania Zarządu Powiatu należy uznać art. 22 ust. 2 u.d.p. W myśl tego przepisu, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo użyczać grunty w pasie drogowym, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Przepis ten obejmuje również samą drogę, ponieważ według art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest m.in. droga. Umowa zawarta pomiędzy zarządcą drogi - Zarządem Powiatu [...] a Konsorcjum zgodna jest również z celami określonymi w art. 22 ust. 2 u.d.p. Służy zarówno potrzebom zarządzania drogami (utrzymaniu należytego stanu dróg), jak i potrzebom ruchu drogowego (zapewnieniu możliwości przewozu materiałów przez podmiot uczestniczący w budowie autostrady). W świetle powyższego należało uznać za zasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 u.d.p., bowiem w istocie organ, a w ślad za nim Sąd I instancji błędnie przyjęły, że zawarta na podstawie tego przepisu umowa jest pozbawiona prawnego znaczenia w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował art. 22 ust. 2 u.d.p. kierując się zasadami ogólnymi, obowiązującymi w naszym porządku prawnym: konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i kodeksową zasadą pogłębiania zaufania obywateli (innych podmiotów prawa) do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zarządca drogi powiatowej - strona omawianej umowy o specjalne korzystanie z określonego odcinka drogi i organ nakładający karę za przejazd pojazdem nienormatywnym tym właśnie odcinkiem drogi to organy władzy publicznej tego samego Państwa. W świetle wyżej przywołanych standardów państwa prawnego, którego organy mają swym działaniem pogłębiać zaufanie do władzy publicznej nie można zaakceptować takiej wykładni i stosowania prawa, które działania dwóch organów władzy publicznej stawiają wobec siebie w opozycji. Jednemu pozwalają na zawieranie umów dotyczących korzystania z drogi (pasa drogowego), drugiemu zaś na wymierzenie za to kary. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).