II GSK 2296/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 17 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 86/26 w sprawie ze sprzeciwu B. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 marca 2026 r, sygn. akt III SA/Łd 86/26 oddalił sprzeciw B. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 grudnia 2025 r. nr [...], którą Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 października 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrok wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 13 czerwca 2025 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzili zajęcie pasa drogowego al. K. (dz. nr [...], obr. [...]) i al. M. (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...], poprzez umieszczenie na elewacji budynku dwóch jednostronnych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Powierzchnia reklam wraz z ich konstrukcjami wyniosła: w lokalizacji przy al. K. - 487,22 m2, a przy al. M. - 367,87 m2. Pomiar powierzchni reklam został dokonany z wykorzystaniem podnośnika koszowego. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Kontrola przeprowadzona 11 lipca 2025 r. wykazała, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, natomiast nadal pozostały w nim konstrukcje reklamowe o powierzchni 41,34 m2 i 31,33 m2. Decyzją z 6 października 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na B. A. karę pieniężną w wysokości 144 492,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. M. (dz. nr [...], obr. [...]) i al. K. (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji o adresie al. M. [...] w celu: umieszczenia na elewacji budynku dwóch jednostronnych reklam, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 13 czerwca 2025 r. do 11 lipca 2025 r. W treści decyzji organu I instancji stwierdzono, że działki nr [...] i [...], obr. [...] stanowią pas drogowy drogi powiatowej i znajdują się we władaniu ZDiT. Granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...], obr. [...]. Na dowód powyższego do materiału dowodowego załączono mapę geodezyjną wykonaną przez Łódzki Ośrodek Geodezji przedstawiającą przebieg linii rozgraniczających pas drogowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 23 grudnia 2025 r., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. oraz art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, SKO jako prawidłowe oceniło ustalenie organu pierwszej instancji, że w pasie drogowym znajdują się umieszczone na budynku elementy konstrukcyjne i zamocowania, przy czym elementy te znajdują się 1,30 m od elewacji budynku, a nadto, że granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...], obr. [...] (na dowód czego do materiału dowodowego załączono mapę geodezyjną wykonaną przez Łódzki Ośrodek Geodezji przedstawiającą przebieg linii rozgraniczających pas drogowy). Jednakże, zdaniem Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji musi szczegółowo opisać zapisy mapy i znajdujące się na niej adnotacje oraz jej legendę. Zdaniem Kolegium konieczne jest również wyjaśnienie przez organ I instancji sposobu wyliczenia powierzchni konstrukcji reklamowych, m.in. dlaczego wzięto pod uwagę jedynie górne lampy oświetleniowe. Samo bowiem stwierdzenie, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, natomiast nadal pozostają w nim konstrukcje reklamowe o powierzchni 41,34 m2 oraz 31,33 m2 Kolegium uznało za niewystarczające. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł B. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wywiódł m.in., że prawidłowo SKO uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że organ I instancji w sposób kompletny i dokładny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, co – jak zauważył WSA - dostrzegł także wnoszący sprzeciw, który w odwołaniu od decyzji podnosił, że organ I instancji nie udowodnił w sposób bezsporny granic pasa drogowego w miejscu usytuowania reklam, opierając swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, który jest niewystarczający do ustalenia przedmiotowego zajęcia. Zdaniem WSA, załączona przez organ I instancji mapa nie zawiera szczegółowego opisu potwierdzającego ustalenia organu dotyczącego granic i wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego, a w szczególności nie można na jej podstawie ustalić, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, natomiast nadal pozostają w pasie drogowym konstrukcje metalowe o powierzchni 41,34 m2 oraz 31,33 m2, które to ustalenia nie wynikają z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z opisu załączonej mapy, albowiem ta nie zawiera ani adnotacji w tym zakresie, ani legendy. Sama jedynie mapa geodezyjna - niezawierająca szczegółowych danych pozwalających na zweryfikowanie poczynionych w sprawie ustaleń w zakresie zajętej powierzchni - jest niewystarczająca i tym samym nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę SKO, że mapa ta, zawiera informacje o granicach działki, ale nie odzwierciedla faktycznego zasięgu zajęcia pasa drogowego. Tymczasem powinna ona zawierać obrys zajęcia i dokładnie go wymiarować, a nadto przyjęte w tym zakresie ustalenia dotyczące powierzchni powinny zostać szczegółowo odwzorowane na mapie celem zapewnienia pełnej weryfikowalności danych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokumentacja ta musi stanowić zatem pełną podstawę dla wykazania wartości liczbowych, umożliwiając tym samym przeprowadzenie rzetelnej kontroli ich poprawności. Zdaniem WSA, szczegółowy opis graficzny na załączniku mapowym jest niezbędny dla zachowania prawidłowości obliczeń i umożliwia organowi kontrolnemu sprawdzenie stanu faktycznego przyjętego przez organ I instancji. Tymczasem załączona przez ten organ mapa warunków tych ponad wszelką wątpliwość nie spełnia. Dalej, WSA podniósł, że dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie, a więc ponad wszelką wątpliwość, opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Jak wskazał Sąd I instancji, obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.). Przepis art. 20 pkt 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, gdyż nakłada on na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi i jej udostępnienia na żądanie uprawnionego organu. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej – szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. (Objaśnienia do Działu VIII). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest wskazanych powyżej dokumentów, a co za tym idzie gołosłowne jest zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, że granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku znajdującego się na działce [...], obr. [...], co znajduje potwierdzenie w załączonej przez organ mapie geodezyjnej wykonanej przez Łódzki Ośrodek Geodezji przedstawiającej przebieg linii rozgraniczających pas drogowy. Zdaniem WSA, opisanie zajętej powierzchni w taki sposób, jaki znajduje się w aktach, tj. przez wskazanie, że pomiar powierzchni reklam został dokonany z wykorzystaniem podnośnika koszowego i na tą okoliczność sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną, nie może być uznane za wystarczający dla oceny prawidłowości pomiarów, a tym samym wysokości kary. Z akt nie wynika bowiem, jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono jego punkty początkowe i końcowe. Według WSA, nie było również możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń organu I instancji, co do faktu zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, w oparciu o sporządzony protokół z kontroli w terenie. Jak stanowi art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Tymczasem w protokole z kontroli w terenie z 13 czerwca 2025 r. nie opisano i nie zaznaczono dokładnego przebiegu pasa drogowego i lokalizacji mającego mieć miejsce zajęcia. Nie sporządzono szkicu, rysunku i nie naniesiono dokonanych pomiarów na mapę, która stanowiłaby część tego protokołu lub załącznik do niego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani ze zdjęć, ani z treści protokołu nie wynika w sposób jednoznaczny, który obszar uznano za zajęty bez zezwolenia i w jaki sposób dokonano jego pomiarów. Brak jest także danych dotyczących urządzenia, którym dokonywano pomiarów. Do akt sprawy nie załączono ani certyfikatu, ani deklaracji zgodności. W tej sytuacji WSA stwierdził brak możliwości skontrolowania, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte i czy zostało użyte prawidłowo, a więc zgodnie z instrukcją. Nie ma bowiem na tę okoliczność w aktach sprawy dowodów. Za niewystarczające Sąd pierwszej instancji uznał wyrysowanie obszaru mającego mieć miejsce zajęcie na załączonej mapie geodezyjnej Łódzkiego Ośrodka Geodezji. Dalej, WSA podkreślił, że od prawidłowego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru i jego rodzaju muszą być precyzyjne. Sąd I instancji stwierdził, że jest to okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sposób pomiaru powinien być zatem opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, a musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. WSA podkreślił, że ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś strona przed wydaniem decyzji powinna mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się w tym względnie, stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. Reasumując WSA stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił, że organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie przedstawił bowiem wystarczających dowodów potwierdzających prawidłowość ich ustaleń, a co za tym idzie Kolegium trafnie uznało za konieczne dokonanie prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie dokładnego stwierdzenia powierzchni zajętego pasa drogowego, który będzie znajdował potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Przy czym zakres koniecznego postępowania dowodowego wykluczał jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem I instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia w zasadzie całokształtu istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ I instancji, gdyż naruszałoby to prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy stanowiące istotę wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnośnie zaś do możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., WSA wyjaśnił, że dopiero po ustaleniu istnienia podstaw do wymierzenia kary pieniężnej i jej wymiaru możliwe jest rozważenie przesłanek odstąpienia od jej wymierzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. A.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu sprzeciwu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO w Łodzi narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał bowiem na wydanie decyzji merytorycznej, a ewentualna konieczność jego uzupełnienia nie stanowiła o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, uznane natomiast za konieczne do dokonania dodatkowe ustalenia mieściły się w granicach ponownej oceny sprawy; 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Kolegium trafnie uznało, że zakres dodatkowego postępowania dowodowego wykluczał jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy. Jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarządca drogi ma obowiązek prowadzenia szczegółowej ewidencji drogi, którą udostępnia na żądanie uprawnionego organu. Kolegium uprawnione zaś było do wystąpienia z tego rodzaju żądaniem do zarządcy drogi w sytuacji uznania, że materiał dowodowy był niewystarczający i mogło z łatwością go uzupełnić we własnym zakresie. 3. art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy mając na względzie wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, a także możliwość uzupełnienia niezbędnego, w ocenie Kolegium, materiału dowodowego miał on możliwość uzupełnienia dokumentacji oraz dokonania jej oceny we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż nie przekraczało to granic ponownej oceny sprawy; 4. art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ odwoławczy mógł rozpoznać sprawę co do jej istoty, a tym samym odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, szczególnie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że reklama została zlikwidowana. Materiał dowodowy nie wskazuje ponadto aby znajdujące się na budynkach reklamy stwarzały jakiekolwiek zagrożenie dla ruchu drogowego. Dodatkowo jak wynika z wyjaśnień skarżącego zawartych w odwołaniu ewentualne zajęcie pasa drogowego nie było wynikiem jego działań, gdyż potencjalne "wejście" elewacji budynku z wykuszami w pas drogowy było stanem przez niego zastanym. 5. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie za zgodną z prawem decyzji kasatoryjnej SKO, mimo że organ ten nie przedstawił w sposób wyczerpujący przyczyn, dla których uznał postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji za niewystarczające szczególnie w zakresie twierdzenia, że "reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, natomiast nadal pozostają w nim konstrukcje reklamowe o powierzchni 41,34 m2 131,33 m2". Poza ogólnym stwierdzeniem, że wyjaśnienia te są niewystarczające nie wskazał konkretnych okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia ani zakresu koniecznego postępowania dowodowego, uzasadnienie nie zawiera też wywodu w tym zakresie. Na stronie 4 znajduje się jedynie urwane zdanie: "Należy pamiętać, że" i brak jest dalszych, szczegółowych wyjaśnień. Mając powyższe na uwadze, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, na podstawie art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy i komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadniają, aby zarzuty te rozpatrzeć łącznie. Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające, bądź też że przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania dowodowego obejmie swym wymiarem zakres tak szeroki, że będzie ono znacznie odbiegało od cech postępowania uzupełniającego. Jednocześnie, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Dodatkowe postępowanie uzupełniające nie może bowiem dotyczyć kluczowej w sprawie kwestii i zasadniczo zastępować postępowania wyjaśniającego, koniecznego do przeprowadzenia przez organ I instancji w celu ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy. Taki stan rzeczy powodowałby mianowicie pozbawienie skarżącego/wnoszącego sprzeciw dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia tak obszernego zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, że niemożliwym byłoby przeprowadzenie jedynie cząstkowych uzupełnień w materiale dowodowym, zgormadzonym już uprzednio przez organ I instancji. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc, zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał pozytywnej oceny prawidłowości wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw wywiedziony od decyzji kasatoryjnej, którą SKO wydało w toku kontroli legalności proceduralnej decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na brak kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, mającego dowodzić: przebieg pasa drogowego oraz zakres jego zajęcia wskutek kolizji nośnika reklamowego z granicą pasa drogowego a także niesporny wymiar powierzchni zajęcia pasa drogowego, od którego to ustalenia uzależniony jest wymiar nakładanej kary pieniężnej. W ocenie NSA – na tle dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków i niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym – Sąd I instancji prawidłowo oddalił sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wydanej w rozpoznawanej sprawie. I tak, brak dokumentu geodezyjnego, na którym oznaczonoby w sposób czytelny przebieg pasa drogowego wraz z miejscami jego kolizji z reklamą/konstrukcją reklamową oraz zaznaczonymi wymiarami jego zajęcia, na podstawie którego dałoby się w toku instancyjnej kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ I instancji ustaleń, uniemożliwiał uznanie zgromadzonej dokumentacji za wystarczającą i kompletną. Poczynione w tym zakresie argumenty organu I instancji o tym, że przebieg pasa drogowego został potwierdzony załączoną mapą geodezyjną wykonaną przez Łódzki Ośrodek Geodezji, nie mogły zostać uznane za wystarczające do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego, z uwagi na to, że po pierwsze, mapa ta nie wskazywała granic pasa drogowego (brak legendy uniemożliwiał weryfikację), a po drugie, nie zawierała obrysu zajęcia wraz z opisaniem jego wymiarów, co uniemożliwiało dokonanie kontroli prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń, a także reformatoryjne rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości spoczywający na organach orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji w relacji do nich obiektu zajmującego ten pas (por. wyroki NSA z: 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1494/21; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1626/21, II GSK 1598/21 i powołane w nich orzecznictwo). NSA podzielił też ocenę Sądu pierwszej instancji zgodnie z którą, ani ze zdjęć, ani z treści protokołu nie wynika w sposób jednoznaczny, w jaki sposób dokonano pomiarów zajętego obszaru. Tymczasem, od ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary - organ wymierza bowiem karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru i jego rodzaju muszą być precyzyjne. Trafnie w tej sytuacji zauważył Sąd pierwszej instancji, że sposób pomiaru powinien być opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Tego istotnego elementu w decyzji zabrakło. Nie sposób zatem zweryfikować na jej podstawie poprawności procesu ustalania zarówno obszaru zajętego jak i wysokości samej kary. Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie WSA podniósł, że SKO wydało decyzję kasatoryjną z uwagi na brak wyjaśnienia przez Prezydenta Miasta Łodzi okoliczności na tyle istotnych w sprawie, które uniemożliwiały przeprowadzenie jedynie postępowania uzupełniającego, odnosząc się do kluczowych i wiodących w sprawie kwestii. Zakres niniejszej sprawy wymaga od organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wzięcia pod uwagę wywodów poczynionych w decyzji kasatoryjnej SKO oraz zaakceptowanych przez sądy administracyjne obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie pozwalającym jednoznacznie stwierdzić przebieg pasa drogowego oraz posadowienie w granicy tego pasa drogowego nośników reklamowych o określonym wymiarze. Wydana decyzja ma umożliwiać ocenę prawidłowości dokonywania pomiarów oraz wyliczenia zajętej powierzchni. Tym samym, ponownej ocenie w toku postępowania administracyjnego, przeprowadzonego zgodnie ze standardami procedury administracyjnej, wynikającymi z zasad sformułowanych w k.p.a., podlegać będzie spełnienie przez wnoszącego sprzeciw przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego – tj. ustawy o drogach publicznych – obciążenia go odpowiedzialnością z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło wyjaśnienia i oceny kluczowych w sprawie kwestii, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy w decyzji, a następnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając sprzeciw od decyzji. Sytuacja ta uniemożliwiała przeprowadzenie oceny przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał SKO na wydanie decyzji reformatoryjnej i końcowo odstąpienie od wymierzenia kary. Możliwość taka była wykluczona z uwagi na wskazane powyżej naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania oraz taki zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie zaś z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Za w pełni uprawnione należy więc uznać stanowisko Sądu I instancji, który przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie, będąc uprawnionym jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji wyłącznie naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści ww. art. 15 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Dostrzeżonych braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie sposób było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 oraz orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.