II GSK 2281/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Andrzej Skoczylas Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 280/14 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. C. na rzecz Ministra Rozwoju 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., oddalił skargę P. C. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r., w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. I Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Na podstawie konkursu ogłoszonego w dniu 31 marca 2011 r. przez [...] Wojewódzki Urząd Pracy (dalej: Instytucja Wdrażająca) P. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. PPHU P. C., (dalej: beneficjent lub Skarżący) otrzymał dofinansowanie na realizację projektu pn. "[...]" (dalej: projekt) w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w skrócie: PO KL), Priorytet VIII: Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie: 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie: 8.7.7 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, o okresie realizacji od [...] marca 2012 r. do [...] lipca 2013 r., podpisanej przez strony w dniu [...] marca 2012 r. Beneficjentowi przyznano kwotę dofinansowania w wysokości 1 141 720,00 zł, obniżoną postanowieniami Aneksu z dnia [...] stycznia 2013 r. do 1 054 510,00 zł. W wyniku kontroli projektu przeprowadzonej w dniach [...]-[...] i [...] lipca 2012 r. stwierdzono brak ewidencji godzin i zadań personelu projektu, a tym samym brak weryfikacji wielkości zaangażowania osób w realizację innych projektów, której Beneficjent powinien był dokonać przed rozpoczęciem realizacji projektu i która skutkuje przekroczeniem ustalonego limitu 240 godzin/miesięcznie jako dopuszczalnego wymiaru czasu pracy zaangażowanego personelu oraz zagraża prawidłowej i efektywnej realizacji założonych działań projektowych. Ponadto stwierdzono nieprawidłowości związane z kosztami dojazdów do pracy specjalisty ds. monitoringu oraz specjalisty ds. finansowych. Uznając, że Beneficjent nie zastosował się do podstawowej zasady kwalifikowania wydatków wskazanej w Rozdziale 3, Podrozdział 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 15 grudnia 2011 r. (w skrócie: Wytyczne z 15 grudnia 2011 r.) Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. określił stronie kwotę zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem postanowień umowy oraz Wytycznych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że za niekwalifikowalne uznano wydatki na wynagrodzenie personelu projektu zaangażowanego w jego realizację w wymiarze czasu pracy przekraczającym 240h/miesiąc oraz koszty dojazdów do pracy specjalisty ds. monitoringu oraz specjalisty ds. finansowych. Zdaniem organu, poniesienie tego rodzaju wydatków nie było konieczne, niezbędne ani racjonalne w kontekście efektywnego wykorzystania środków publicznych, a tym samym niezgodne z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240; dalej: ustawa o finansach publicznych lub u.f.p.). Beneficjent w odwołaniu od ww. decyzji podniósł, że limit 240 godzin pracy nie dotyczy personelu projektu, którym były osoby samozatrudnione w rozumieniu Wytycznych z dnia 22 listopada 2011 r., które to osoby w grudniu 2011 r. (tj. przed wejściem w życie zapisu Wytycznych z 15 grudnia 2011 r.) dotyczących limitu 240 godzin), złożyły oświadczenia o swoim zaangażowaniu do pracy na rzecz projektu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z § 3 ust. 4 umowy, przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Beneficjent zobowiązany był do stosowania aktualnej wersji Wytycznych (aktualnej w momencie wydatkowania). Minister w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Beneficjent wniósł skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W motywach uzasadnienia podkreślił, iż organy obu instancji dokonały błędnej subsumcji prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisów nieobowiązujących Skarżącego. W konsekwencji doszło do naruszenia słusznych interesów strony postępowania, na skutek pogorszenia jej sytuacji w stosunku do warunków konkursu z chwili zgłaszania przez nią wniosku. W odpowiedzi Minister Infrastruktury i Rozwoju (dawniej: Minister Rozwoju Regionalnego) podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA przypomniał, że organy zarzuciły stronie wykorzystanie środków w kwocie 36 726,28 zł z naruszeniem procedur, o jakich mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, co w związku z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. było podstawą prawną nałożenia obowiązku zwrotu części środków przekazanych Skarżącemu na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] marca 2012 r. Dalej Sąd wskazał, że w sprawie jest sporne, czy poniesione wydatki na wynagrodzenie personelu projektu są niekwalifikowane z uwagi na fakt, że łączne zaangażowanie tych osób w realizację zadań we wszystkich projektach NSRO przekracza 240 godzin miesięcznie, co jest sprzeczne z zapisami Podrozdziału 4.5 pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL obowiązujących w chwili podpisania umowy. Przedmiotem sporu jest również to, czy istniała podstawa do zastosowania tych konkretnych Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. Odnosząc się do tych kwestii, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podpisana przez Skarżącego umowa z dnia [...] marca 2012 r. zawiera w wielu postanowieniach odesłania do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków. I tak w § 3 ust. 4 Strona zobowiązuje się do przestrzegania zasad wynikających z kwalifikowania wydatków zawartych w aktualnych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. W § 3 ust. 2 Beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią wytycznych, o jakich mowa w § 1 pkt 6 Umowy. Z kolei § 1 pkt 6 umowy stanowi, że ilekroć jest mowa o "wydatkach kwalifikowalnych", należy przez to rozumieć wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, zamieszczonymi na stronie internetowej Instytucji Wdrażającej. Nie jest również trafne stanowisko Skarżącego, że w sprawie powinny mieć zastosowanie Wytyczne obowiązujące do 31 grudnia 2011 r., a więc w czasie ogłaszania naboru wniosków i rozstrzygania konkursu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo uznał, że częścią dokumentacji konkursowej jest wzór umowy o dofinansowanie. A zatem w momencie składania wniosku Beneficjent decyduje, czy chce ubiegać się o dofinansowanie na określonych warunkach. Powoływany przez Skarżącego art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712; dalej: z.p.p.r.) ma za zadanie zapewnienie takich samych warunków w czasie trwania konkursu. Natomiast zmiany Wytycznych odnoszą się w równym stopniu do wszystkich beneficjentów i nie można stwierdzić, że pogarszają sytuację tylko części z nich. Za nietrafny WSA uznał także pogląd strony dotyczący prawa do wcześniejszego rozpoczęcia realizacji projektu, jeszcze przed zawarciem umowy. W ocenie Sądu, jeżeli taki fakt miał miejsce, to Beneficjent działał na własne ryzyko, gdyż prawo do dofinansowania skutecznie nabył dopiero w chwili podpisania umowy, w której oświadczył, że zobowiązuje się do stosowania aktualnych Wytycznych. Nadto Stronę o możliwości zawarcia umowy poinformowano dopiero w styczniu 2012 r., a więc już w okresie obowiązywania Wytycznych, które wprowadziły ograniczenia co do rozmiarów zatrudnienia. Tym samym powoływanie się przez Skarżącego na zobowiązania w stosunku do konkretnych osób, zaciągnięte przed tą datą jest całkowicie chybione. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do uznania za błędne stanowiska organu w kwestii środków wydanych na zwrot kosztów dojazdu. Z treści wniosku o dofinansowanie wyraźnie wynika, że Beneficjent w projekcie wpisał do kosztów dojazdu jedynie wydatki bezpośrednio związane z realizacją projektu, tj. koszt dojazdu na szkolenia poza Wrocław. Natomiast zakwestionowane koszty dotyczą dojazdu pracowników do biura projektu, a nie na szkolenia. Nie spełniają więc warunku bezpośredniego związku z celami projektu. Dlatego WSA uznał, że słusznie zostały zakwestionowane jako naruszające zasadę określoną w Rozdziale 3 Podrozdziale 1 pkt 1 lit. a Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. II Skargę kasacyjną wniósł P. C. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 29 ust. 4 z.p.p.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, w sytuacji, gdy zmiana zasad konkursu dokonana w chwili podpisania umowy na warunki mniej korzystne niż te z chwili ogłoszenia konkursu jest niedopuszczalna, z uwagi na pogorszenie sytuacji beneficjenta; 2. rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 7 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. oraz rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 6 Wytycznych z 22 listopada 2010 r. MRR/KL/1(06)/11/10 w zw. z art. 29 ust. 4 z.p.p.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ograniczenie wymiaru miesięcznego zaangażowania personelu w realizację zadań do liczby 240 godzin dotyczy personelu projektu, który został zgłoszony do realizacji projektu w 2011 r., podczas gdy winno się stosować przepisy obowiązujące w chwili ogłoszenia konkursu, tj. Wytyczne determinujące ocenę kwalifikowalności wydatków jedynie przez pryzmat ewentualnego nadmiernego obciążenia personelu, które może powodować ujemne następstwa w zakresie realizacji projektu w aspekcie jego prawidłowości i efektywności; 3. art. 151 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, prowadzącym do oddalenia skargi, poprzez przyjęcie, iż skarżący nie mógł zaciągnąć i nie zaciągnął żadnych zobowiązań rodzących po jego stronie obowiązek zaangażowania osób samozatrudnionych do realizacji projektu, w sytuacji, gdy przed wejściem w życie zmienionych wytycznych osoby, na których wynagrodzenie wydatki zostały uznane za niekwalifikowane podpisały wiążące oświadczenia o podjęciu się odpowiednich funkcji przy realizacji projektu oraz prowadziły szereg działań niezbędnych w realizacji projektu. Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego poddany został wyrok, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. C. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Za podstawę wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 280/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju Regionalnego. W dniu [...] marca 2012 r. P. C. zawarł z [...] Wojewódzkim Urzędem Pracy, pełniącym rolę Instytucji Wdrażającej, umowę o dofinansowanie na realizację projektu "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Przeprowadzona następnie przez Instytucję Wdrażającą weryfikacja ewidencji godzin i zadań za dane miesiące w przedmiotowym projekcie wskazała, że istnieje konieczność uznania za niekwalifikowalne części wydatków w zakresie wynagrodzenia personelu tego projektu, z uwagi na przekroczenie miesięcznego limitu 240 godzin. W związku z powyższym, Zarząd Województwa [...] (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. określił Beneficjentowi kwotę zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] marca 2012 r., zmienionej aneksem z dnia [...] lipca 2012 r. oraz aneksem z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r. i wezwał Beneficjenta do zwrotu wskazanej kwoty wydatku niekwalifikowanego. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kasator, przytaczając podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji wskazał art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził tym samym, że brak jest przesłanek do jej uwzględnienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania dokonując ustaleń faktycznych w sprawie. A ustalony przez organy – w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – stan faktyczny, Sąd pierwszej instancji zaakceptował, również w odniesieniu do podnoszonej przez Skarżącego kwestii złożenia przez personel oświadczeń o podjęciu się odpowiednich funkcji w ramach projektu. Oświadczenia takie zostały złożone z własnej inicjatywy przez osoby, które miały zamiar uczestniczyć w realizacji projektu, całkowicie niezależnie od regulacji obowiązujących Skarżącego, które to regulacje, ani nie przewidują takiego obowiązku, ani nie odnoszą się w żadnym miejscu do tego typu oświadczeń. Skarżący nie może zatem wymagać, by oświadczeniom takim przypisywać określone skutki prawne, skoro nie są to oświadczenia przewidziane w regulacjach dotyczących realizacji projektu. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. we wskazanej przez Skarżącego argumentacji jego uzasadnienia należało ocenić jako wadliwy (nieusprawiedliwiony). Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ramach podstawy prawnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 29 ust. 4 z.p.p.r. oraz rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 7 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. oraz rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 6 Wytycznych z 22 listopada 2010 r. w zw. z art. 29 ust. 4 z.p.p.r. Oba podniesione przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają sie do przyjętego przez Skarżącego błędnego założenia co do zakresu regulacji prawnych obowiązujących Beneficjenta w trakcie realizowania projektu objętego umową o dofinansowanie. Zdaniem Skarżącego, w stosunku do niego zastosowanie znajdują wyłącznie Wytyczne w wersji obowiązującej w momencie składania wniosku o dofinansowanie, tj. w roku 2011, zaś wszelkie zmiany wprowadzone w Wytycznych na rok 2012 mogą dotyczyć go wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie prowadzą do pogorszenia jego sytuacji prawnej. Na podstawie takiego twierdzenia Skarżący podnosi, że nie mają do niego zastosowania regulacje Wytycznych na rok 2012, które w rozdziale 4 podrozdziale 5 pkt 7 lit. b wprowadzają nowy – w stosunku do Wytycznych obowiązujących w 2011 r. – wymóg uznania wydatków za kwalifikowalne, a odnoszący się do zakazu angażowania personelu projektu przy wszystkich zadaniach w ramach projektów NSRO w wymiarze przekraczającym limit 240 godzin miesięcznie na osobę. Na poparcie swego stanowiska Skarżący wskazuje również na naruszenie przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w myśl którego, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia protestu, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Naczelny Sąd Adminsitracyjny stwierdza, że powyższe stanowisko Skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Skarżący, podpisując w dniu [...] marca 2012 r. umowę o dofinansowanie projektu, przyjął na siebie zobowiązanie do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w POKL (§ 3 ust. 4 umowy), a także zgodził się na zapis, że Instytucja Wdrażająca, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Skarżącego zapisów ustawy lub umowy, może zobowiązać Skarżącego do zwrotu części środków uznanych za niekwalifikowalne. Należy w tym miejscu podkreślić, że obowiązek stosowania się do treści Wytycznych w ich aktualnym brzmieniu był Skarżącemu znany na długo przed zawarciem umowy, bowiem wzór umowy o dofinansowanie projektu stanowił część dokumentacji konkursowej udostępnionej w trakcie konkursu na składanie wniosku. Wzór ten nie uległ zmianie w toku całego postępowania konkursowego i umowa zawarta ostatecznie przez Skarżącego całkowicie odpowiadała treści wzoru. W związku z tym, już na etapie postępowania konkursowego Skarżący został zaznajomiony z wymaganiami, jakich będzie musiał przestrzegać w toku realizacji projektu, w tym m.in. z obowiązkiem stosowania aktualnej wersji Wytycznych. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że prawidłowo organy przyjęły, co również zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że Skarżącego obowiązywały wymogi zawarte w zaktualizowanej wersji Wytycznych. Nie może zatem przyjąć, jak twierdzi Skarżący, że doszo do naruszenie przepisów prawa materialnego. Warunki, jakim podlegał w związku z postanowieniami umowy o dofinansowanie Beneficjent, w tym obowiązek stosowania aktualnej wersji Wytycznych, zostały ustalone z góry i nie uległy zmianie. Nie można zatem twierdzić, iż po pierwsze, nastąpiła zmiana sytuacji prawnej Beneficjenta, po drugie zaś, że zmiana ta doprowadziła do pogorszenia jego sytuacji w jakimkolwiek stopniu. Skarżący wydatkując środki musi stosować aktualnie obowiązującą wersję Wytycznych i takie zobowiązanie zostało przez niego zaakceptowane z chwilą złożenia wniosku o dofinansowanie i późniejszego podpisania Umowy. Nie ma racji Skarżący twierdząc, iż nałożenie na Beneficjenta obowiązku przestrzegania przepisów nieistniejących w dacie ogłoszenia konkursu prowadziłoby do niepewności prawa po stronie Skarżącego. Raz jeszcze należy podkreślić, że Skarżący znał postanowienie dotyczące obowiązku stosowania aktualnie obowiązującej wersji Wytycznych i postanowienie to dobrowolnie zaakceptował z chwilą podpisania umowy. Należy zauważyć, że umowa o dofinansowanie została podpisana ze Skarżącym w dniu [...] marca 2012 r., a więc już w czasie obowiązywania Wytycznych na 2012 rok (obowiązujących od 15 grudnia 2011 r.), zatem nawet gdyby przyjąć – tak jak Skarżący – którego to poglądu Sąd nie podziela, że obowiązuje go wersja Wytycznych, która znajdowała zastosowanie w czasie zaciągania przez niego zobowiązania, to i tak byłaby to wersja Wytycznych na rok 2012, nie zaś na rok 2011. W żadnym razie nie można bowiem przyjąć, aby Skarżący miał przestrzegać Wytycznych w wersji obowiązującej wyłącznie w chwili ogłoszenia konkursu, czy złożenia wniosku o dofinansowanie. Jednak, co należy podkreślić, termin podpisania umowy pozostaje o tyle bez znaczenia dla realizacji obowiązku stosowania aktualnej wersji Wytycznych, że "aktualność" ta nie jest, wbrew stanowisku Skarżącego, oceniana przez pryzmat momentu zgłoszenia się do konkursu na realizację projektu, ani nawet poprzez uwzględnienie daty podpisania Umowy, ale wiąże się z każdorazową zmianą treści Wytycznych w całym okresie realizacji projektu. Powyższe znajduje potwierdzenie w opublikowanym przez Ministra Rozwoju Regionalnego dokumencie "Kwalifikowalność", stanowiącym ogólne interpretacje niektórych regulacji Wytycznych odnośnie kwalifikowalności wydatków, na który to dokument powołuje się Skarżący, a w którym stwierdza się, że: "(...) w związku z tym, że na podstawie zapisów zawartych umów o dofinansowanie projektu PO KL, przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu beneficjent zobowiązany jest do stosowania aktualnej wersji Wytycznych, wydatki ponoszone od dnia 1 stycznia 2012 r. we wszystkich projektach realizowanych w ramach PO KL muszą być zgodne z Wytycznymi z dnia 15 grudnia 2011 r., bez względu na to kiedy została zawarta umowa o dofinansowanie". Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że ograniczenie wymiaru miesięcznego zaangażowania personelu w realizację zadań do liczby 240 godzin dotyczy personelu, który został zgłoszony do realizacji projektu w 2011 roku, podczas gdy winno się stosować przepisy obowiązujące w chwili ogłoszenia konkursu, tj. Wytyczne determinujące ocenę kwalifikowalności wydatków jedynie przez pryzmat ewentualnego nadmiernego obciążenia personelu, które może powodować ujemne następstwa w zakresie realizacji projektu w aspekcie jego prawidłowości i efektywności. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Instytucji Pośredniczącej, przyjął, że wydatki na wynagrodzenie personelu projektu zaangażowanego w jego realizację w wymiarze czasu pracy przekraczającym 240h/miesiąc prawidłowo uznane zostały za niekwalifikowalne ze względu na niedochowanie zapisów Rozdziału 4 Podrozdział 5, pkt 7 Wytycznych, zgodnie z którymi wydatki związane z zaangażowaniem osoby wykonującej zadania w więcej niż jednym projekcie są kwalifikowane, o ile obciążenie z tego wynikające nie wyklucza możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie, łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach NSRO nie przekracza 240 godzin miesięcznie oraz osoba ta prowadzi ewidencję godzin i zadań realizowanych w ramach wszystkich projektów NSRO, przekazując ją Beneficjentowi w odniesieniu do okresu wykonywanych zadań w ramach projektu u Beneficjenta. Wadliwe jest stanowisko Skarżącego, że umowy zawarte z personelem w 2011 r. powinny być uznane za ważne, a zatem limit 240 godzin nie ma zastosowania do takiego personelu. Wydatki, które organ uznał za niekwalifikowalne w stosunku do Skarżącego odnoszą się do osób współpracujących i samozatrudnionych. Osoby takie nie zawierają odrębnych umów z Beneficjentem, a ocena ich zaangażowania w realizację projektu musi być kształtowana w oparciu o analizę zakresu zadań faktycznie wykonywanych w ramach projektu, zgodnie z przyjętym przez Beneficjenta harmonogramem. Wszystkie osoby, których wynagrodzenia zostały zakwestionowane, podjęły się realizacji projektu dopiero od 1 marca 2012 r., taki okres realizacji został bowiem określony w umowie o dofinansowanie. Z tych przyczyn, dopiero od tego momentu można mówić o wydatkowaniu przez Skarżącego środków uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie na wynagrodzenia tych osób. Podnoszona przez Skarżącego okoliczność, iż personel projektu podejmował szereg czynności faktycznych jeszcze przed zawarciem umowy o dofinansowanie nie ma i nie może mieć znaczenia dla oceny kwalifikowalności wydatków, skoro przed podpisaniem umowy projekt w ogóle nie był realizowany, a wydatkowanie środków stało się możliwe dopiero na skutek ich przyznania umową o dofinansowanie. Ponadto okres kwalifikowalności wydatków wynika z wniosku o dofinansowanie, gdzie jest precyzyjnie określony. Powyższe znajduje uzasadnienie również w treści harmonogramu realizacji projektu i budżecie przyjętym przez Skarżącego, który obejmował okres od 1 marca 2012 r., w związku z czym pierwsze wydatki z tytułu wynagrodzenia personelu projektu zostały przewidziane za marzec 2012 r. Z wyżej wskazanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował pogląd Sądu pierwszej instancji, który za nietrafne uznał argumenty Strony dotyczące prawa do wcześniejszego rozpoczęcia realizacji projektu, jeszcze przed zawarciem umowy. Jeżeli taki fakt miał miejsce to należy stwierdzić, że Beneficjent działał na własne ryzyko, gdyż prawo do dofinansowania skutecznie nabył dopiero w chwili podpisania umowy – zobowiązującej go do stosowania aktualnych Wytycznych, wprowadzających limit czasu pracy do 240 godzin miesięcznie . Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że poczynione w sprawie ustalenia są prawidłowe, zaskarżony wyrok uwzględnia wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.