II GSK 2280/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5994/23 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 września 2023 r. nr ZN.WOD.4241.73.2023.2.JK w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. G. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5994/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 września 2023 r. (nr ZN.WOD.4241.73.2023.2.JK) o odmowie wydania skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że A. G. wnioskiem z dnia 1 lutego 2022 r. zwróciła się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości Ł. GDDKiA decyzją z dnia 25 marca 2022 r. (nr O/LU.Z-3.4241.22.2022.2.KC), wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej także jako: u.d.p.) i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124, dalej także jako: rozporządzenie z 1999 r.), odmówił wydania skarżącej wnioskowanego zezwolenia, a po rozpoznaniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 23 czerwca 2022 r. (nr DPZ.WPA-ZOD.4241.47.2022.1.IZ), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2356/22 uchylił powyższe decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a. Sąd stwierdził, że organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej nr [...], z której planowany jest sporny zjazd (np. związanych z wypadkami na tym odcinku drogi, natężeniem ruchu), przede wszystkim w kontekście wymagań co do warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych, nie dokonały oględzin drogi, wreszcie nie rozważyły alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych nieruchomości z drogą publiczną. WSA w Warszawie dodał, że jeżeli działka, której wniosek o lokalizację zjazdu dotyczy, nie ma dostępu do drogi publicznej, a jednocześnie w bliskim sąsiedztwie funkcjonuje wiele innych zjazdów indywidualnych do innych nieruchomości, obowiązkiem organu, który twierdzi, że nowoprojektowany zjazd pogorszy bezpieczeństwo ruchu, jest szczegółowe odniesienie się do tej kwestii z uwzględnieniem zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) i wskazanie różnic albo w sytuacji faktycznej lub prawnej tej nieruchomości w porównaniu z nieruchomościami, gdzie funkcjonują zjazdy indywidualne. Rozpatrując sprawę ponownie, GDDKiA decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. (nr O/LU.Z-3.4241.51.2023.6.AW), odmówił wydania A. G. zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do jej nieruchomości, a decyzją z dnia 7 września 2023 r. utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie. Organ administracji odwołał się do nowelizacji ustawy o drogach publicznych, dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1768 ze zm.), z mocą obowiązującą od dnia 21 września 2022 r. i podał, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W dalszej części uzasadnienia przytoczył treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r.). GDDKiA podał również, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej także jako: rozporządzenie z 2022 r.), które weszły w życie w dniu 21 września 2022 r. Organ podniósł, że droga krajowa nr [...] z której projektowany jest zjazd na działkę skarżącej, zaliczona została do dróg klasy GP, czyli drogi o ruchu przyspieszonym, z której, stosownie do § 55 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 2022 r. wykluczona jest dopuszczalność stosowania zjazdu zwykłego (odpowiadającego wcześniejszemu zjazdowi indywidualnemu), wyjątkiem są jedynie trudne warunki, w rozumieniu § 4 pkt 22 tego rozporządzenia, które w sprawie nie występują. GDDKiA wywiódł, że działka skarżącej (nr [...]) położna jest poza obszarem zabudowanym, przy prostym odcinku drogi. W jej pobliżu znajduje się przejście dla pieszych oraz przystanki autobusowe, a więc miejsca, w których płynność ruchu samochodowego ulega systematycznego zakłóceniu. Na analizowanym odcinku drogi (w km od 12+764 do km 22+653) występuje bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego (w latach 2020-2021 wynosiło aż 10.545 poj./dobę) i w stosunku poprzednich pomiarów z 2015 r. natężenie to wzrasta. W opinii zarządcy drogi również manewry prawoskrętne włączania się i wyłączania z ruchu drogi krajowej nr [...], przy tak wysokim natężeniu ruchu stanowiłyby duże zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu, a na tej drodze brak jest miejsca do zawracania. Organ administracji dodał, ze na drodze zainstalowano odcinkowy pomiar prędkości, mimo to to w okresie 2017-2022 odnotowano tam wypadki drogowe oraz kolizje (łącznie 33 przypadki). Ponadto organ podniósł, że w pobliżu działki nr 172/2 usytuowane są inne zjazdy z drogi publicznej, projektowany zjazd byłby zlokalizowany w bardzo bliskiej odległości od tych zjazdów, a każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi niewątpliwie źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. GDDKiA podkreślił, że istniejące zjazdy z drogi publicznej zostały utworzone przed 2005 r., zaś zarządca drogi nie wydawał w stosunku do nich zezwoleń na lokalizację. W tej sytuacji, zdaniem GDDKiA, wybudowanie projektowanego zjazdu zwykłego zwiększyłoby liczbę czynników powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, gdyż włączanie i wyłączanie pojazdów ze strumienia ruchu stanowi zagrożenie w ruchu drogowym wynikające bezpośrednio z wykonywania tych manewrów, a także manewrów dodatkowych: przyspieszania, zwalniania, zatrzymywania itp. GDDKiA odniósł się ponadto do kwestii związanej z możliwością zorganizowania alternatywnego dostępu do drogi poprzez ustanowienie służebności drogowej przez sąsiednie działki i podał, że skarżąca posiada alternatywną możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej do swojej nieruchomości zjazdem z drogi krajowej nr [...], zlokalizowanym do działki nr ewid. [...], należącej do jej siostrzeńca. Organ zwrócił uwagę, że to nie zarządca drogi doprowadził do tego, że działka skarżącej nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem stan taki powstał w wyniku podziału nieruchomości nr ewid. [...] mającej dostęp do drogi publicznej na działki nr ewid. [...] i [...]. GDDKIA podkreślił, że fakt, że na drodze krajowej istnieje zjazd nie oznacza, że w pobliżu można lokalizować kolejny zjazd, bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie, aby zachować bezpieczne warunki jazdy i płynność ruchu na drodze krajowej, zjazdy powinny być lokalizowane w bezpiecznej od siebie odległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5994/23 oddalił skargę A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 września 2023 r. Sąd I instancji powołał się na art. 28 ust. 1 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768, ze zm.) i zestawiając ten przepis z datą zakończenia postępowania (7 września 2023 r.) stwierdził, że w sprawie powinny mieć zastosowanie "stare" przepisy u.d.p., niemniej – w ocenie WSA w Warszawie – uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). Sąd podał, że wprawdzie organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obecnie obowiązującym (nadanym wspomnianą ustawą nowelizującą), ale istota tego przepisu nie została zmieniona, bowiem "zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony". Zmiana przepisu dotyczyła sformułowania odnoszącego się do określenia przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Zgodnie ze znowelizowanym art. 29 ust. 4 u.d.p. tymi przepisami są "warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy", natomiast w poprzednim brzmieniu przepisu, w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami były "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne". W obu zatem przypadkach art. 29 ust. 4 u.d.p. odnosił się do wymogów wynikających z przepisów wykonawczych, które muszą zostać spełnione w przypadku wyrażenia zgody przez organ na lokalizację, czy przebudowę zjazdu. W konsekwencji, powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie, GDDKIA błędnie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2022 r., zamiast rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, lecz mimo to doszedł do prawidłowego wniosku, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu powinien być rozpatrzony odmownie, a w konsekwencji – zdaniem Sądu – to uchybienie również nie miało wpływu na wynik sprawy. GDDKIA mimo zastosowania niewłaściwych przepisów prawa materialnego, zrealizował wytyczne i wskazówki co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. WSA w Warszawie podał, że GDDKiA rozpoznając sprawę na podstawie "starego" rozporządzenia (z 1999 r.), powinien był wziąć pod uwagę, że stosownie do § 9 ust.1 tego rozporządzenia, lokalizowanie zjazdu z drogi publicznej o klasie GP było możliwe tylko wyjątkowo i tylko wówczas jeżeli nie miało to istotnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego na danym odcinku drogi, na którym taki zjazd miałby funkcjonować. Według § 77 rozporządzenia z 1999 r. zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt. 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r., zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (w tym obejmującym obszar skrzyżowania). Z treści § 113 ust. 7 wynika natomiast, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę również nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Zdaniem Sądu I instancji, organ poczynił dostateczne ustalenia w tym zakresie - przeprowadził oględziny odcinka drogi, na którym miałby zostać zlokalizowany zjazd, uzyskał informacje o wypadkach drogowych i kolizjach do których doszło w ostatnich latach na tym odcinku drogi, jak również zestawienie obrazujące rzeczywiste, wysokie natężenie ruchu drogowego, a w uzasadnieniach obu decyzji do tych kwestii odniósł się szeroko. Odniósł się również do kwestii związanej z alternatywnymi możliwościami zorganizowania zjazdu z działki skarżącej (wskazał na możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działki nr [...] i nr [...]) oraz wyjaśnił powody ulokowania w sąsiedztwie działki skarżącej innych zjazdów, a więc wykonał zalecenia i wytyczne co do dalszego postępowania sformułowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2356/22. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że analiza przepisów rozporządzenia z 1999 r. oraz rozporządzenia z 2022 r. prowadzi do wniosku, że organ w obu stanach prawnych byłby uprawniony do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Tym samym błędne zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie w sprawie wyczerpująco zebrano i ustalono wszystkie istotne okoliczności faktyczne, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8 oraz 77 k.p.a. Zebrane w sprawie dokumenty (w tym m.in, załącznik mapowy, wyciąg z ewidencji zjazdów, protokół oględzin terenu wraz z dokumentacją fotograficzną, wydruki z systemu geoportal) pozwalały na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącej stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można zasadnie zarzucić organowi, że przekroczył granice uznania administracyjnego i że zaskarżona decyzja nie posiada wystarczającego uzasadnienia. A. G. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5994/23 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768, ze zm.) oraz w zw. z § 54 ust 1 i 2, § 55 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 t, poz. 1518), przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona oparta na przepisach nie mających zastosowania w niniejszej sprawie; b) art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo dokonania przez GDDKiA pobieżnej i fragmentarycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, przejawiającej się w szczególności w: • stwierdzeniu, że działka skarżącej o nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejące już zjazdy indywidualne, • pomięciu okoliczności, że działka skarżącej na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz do chwili obecnej wykorzystywana jest jedynie do produkcji rolnej, • pominięciu okoliczności, że wnioskowany zjazd indywidualny miałby być usytuowany przy fragmencie drogi, na którym ma miejsce odcinkowa kontrola prędkości, • błędnym uznaniu przez zarządcę drogi, że ze względu na 6 wypadków drogowych w latach 2017-2022 odcinek drogi krajowej nr [...] należy uznać za miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu, oraz bezzasadne stwierdzenie, że usytuowanie wnioskowanego zjazdu będzie miało istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze; c) art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 8 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo że narusza zasadę równego traktowania obywateli, jako że odmawia skarżącej możliwości lokalizacji zjazdu indywidualnego, w sytuacji gdy większość nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, leżących wzdłuż drogi krajowej nr [...], ma urządzone zjazdy indywidualne; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem ustawy o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw) przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ administracyjny był zobligowany do odmownego załatwienia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego; b) § 9 ust 1 pkt 3 , § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że organ administracyjny odmówił wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych jak i kierujących pojazdami. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wnosząca skargę kasacyjną wywiodła m. in., że GDDKiA nie wyjaśnił czy usytuowanie wnioskowanego przez nią zjazdu z drogi stanowić będzie zagrożenie dla ruchu drogowego i ograniczył się do przytoczenia danych dotyczących natężenia ruchu drogowego oraz zdarzeń drogowych na drodze krajowej z lat 2017- 2022 (informujących o 6 wypadkach drogowych). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną te dane wskazują, że fragment drogi krajowej nr [...] znajdujący się bezpośrednio w sąsiedztwie jej działki jest stosunkowo bezpieczny. W przekonaniu strony, projektowany zjazd w żaden sposób nie zmieni warunków bezpieczeństwa na drodze. W bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości, na tym samym prostym odcinku drogi krajowej, usytuowane są 34 zjazdy, dwa przystanki autobusowe, przejścia dla pieszych, co powoduje, że kierujący pojazdami przez cały odcinek tejże drogi nie są w stanie osiągnąć zawrotnych prędkości, mogących powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto odcinkowy pomiar prędkości pozytywnie wpływa na zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie jej nieruchomości. A. G. dodała, że nie ma żadnych danych wskazujących na to, że dotychczas istniejące zjazdy i korzystanie z nich spowodowało zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez zwiększenie liczby zdarzeń drogowych na tym odcinku drogi, a jeden dodatkowy zjazd nie ma większego wpływu na bezpieczeństwo ruchu, bowiem to od samych jego użytkowników zależy bezpieczeństwo na drodze, a nie od liczby zjazdów. Wbrew pozorom można stwierdzić, że im więcej zjazdów, tym kierowcy muszą zachować większą, szczególną ostrożność na drodze, nie mogą przekraczać dopuszczalnej prędkości w sposób znaczny, ponieważ są zobowiązani do ciągłej obserwacji sytuacji wokół nich, w tym muszą, być przygotowani do hamowania przez pozostałych uczestników ruchu drogowego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła również, że obecnie jej nieruchomość wykorzystywana jest wyłącznie do produkcji rolnej, przez co ruch pojazdów po zaplanowanym zjeździe byłby sporadyczny i miałby miejsce sezonowo, jedynie w okresie prac polowych, a ewentualne plany zmiany przeznaczenia działki nie mogą mieć znaczenia dla oceny jej wniosku o wydanie zezwolenia. Zdaniem strony, zarówno GDDKiA jak i Sąd I instancji również nieprawidłowo ustalili i ocenili kwestię możliwości zapewnienia sobie przez skarżącą, alternatywnego do wnioskowanego zjazdu z drogi publicznej, poprzez istniejące już zjazdy indywidualne na działkach nr 173/4 lub 174/3. A. G. podkreśliła, że wiązałoby się to z koniecznością poniesienia przez nią znaczących nakładów związanych z rekompensatą właścicielom tych działek możliwości korzystania z ich własności oraz z utwardzeniem tych dojazdów oraz trwałym wyłączeniem z produkcji rolnej kilkuset metrów kwadratowych gruntów rolnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. G. podzieliła stanowisko Sądu odnośnie zastosowania przez GDDKiA błędnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (u.d.p. po nowelizacji z 5 sierpnia 2022 r., rozporządzenia z 2022 r.). Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się jednak z organem, że to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., ponieważ niezależnie od podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu (indywidualnego czy zwykłego). Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, a nie zastępując i wchodząc w rolę przypisaną organowi, rozpoznać merytorycznie jej wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku Sądu I instancji przepisy rozporządzenia z 2022 r., w oparciu o które nieprawidłowo procedował GDDKiA, są dużo bardziej restrykcyjne niż przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 1999 r.) GDDKiA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do jego umorzenia, czy też odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jedynie w drodze wyjątku - w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia i podniesionych zarzutów. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z treści postawionych zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje w istocie prawidłowość oceny stanu faktycznego przez Sąd I instancji oraz - równolegle - prawidłowość zastosowania prawa materialnego na tle postulowanego stanu faktycznego. Przede wszystkim zdaniem NSA, wbrew zarzutom procesowym skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w związku z tym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art., 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie są usprawiedliwione. Organ ustalił, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji, że działka, z której projektowany jest sporny zjazd położna jest poza obszarem zabudowanym. Na drodze przy której jest położona występuje bardzo wysokie natężenie ruchu (w latach 2020-2021 wynosiło aż 10.545 poj./dobę), i mimo że zainstalowano tam odcinkowy pomiar prędkości, w okresie 2017-2022 odnotowano łącznie 33 wypadki drogowe oraz kolizje. GDDKiA ustalił również, że w pobliżu projektowanego zjazdu znajduje się przejście dla pieszych oraz są usytuowane przystanki autobusowe, a więc miejsca, w okolicach których płynność ruchu samochodowego ulega stałemu zakłóceniu. Zwrócił uwagę, że projektowany zjazd byłby zlokalizowany w bardzo bliskiej odległości od istniejących zjazdów. Każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi zaś niewątpliwie źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na tej podstawie stwierdził, że wybudowanie projektowanego zjazdu zwiększyłoby liczbę czynników powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Autor skargi kasacyjnej nie prezentuje popartych dowodami argumentów przemawiających przeciwko tej konkluzji, natomiast ogranicza się do polemiki z tymi wnioskami. Ponieważ zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, które zmierzały do podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, zostały oddalone, podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego może być tylko stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały, tak jak w rozpatrywanej sprawie, skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W konsekwencji zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 3 i § 77 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., w sposób zaprezentowany w skardze kasacyjnej (poprzez nieuzasadnione zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu, że nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji zjazdu, mimo że planowany zjazd nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych jak i kierujących pojazdami), również są nieuzasadnione. Na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu stosowanym przez sąd i niezakwestionowanym przez skarżącą, a więc przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r., zarządca może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, jeżeli za tym rozwiązaniem przemawiają wymagania wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi natomiast, że urządzanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione albo możliwe wykonanie czy wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zgodnie z § 77 tego rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1682/17, z dnia 14 lutego 2023 r. I OSK 2668/19). Jak już powiedziano, powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, w świetle okoliczności faktycznych niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącą, nie są usprawiedliwione. Oczywistym jest, że istniejące w okolicy nieruchomości skarżącej przystanki autobusowe, przejścia dla pieszych, inne zjazdy zmniejszają płynność ruchu drogowego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie tej płynności i tym samym pogorszenie warunków bezpieczeństwa na tym odcinku drogi. Podkreślić należy, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, że dokonywanie podziału nieruchomości nie może w żadnym stopniu usprawiedliwiać lokalizacji kolejnego zjazdu w bezpośredniej bliskości z już istniejącymi i wbrew zasadom bezpieczeństwa w korzystaniu z drogi krajowej zakwalifikowanej przez organ do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Takie działanie stałoby w sprzeczności z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Informacje o rolnym charakterze działki nie wpływają na ocenę skomunikowania działki skarżącej z siecią dróg publicznych. Trzeba też zauważyć, że zarządca drogi zasadnie podniósł, że w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości, włącznie ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej skarżąca może, w ostateczności, wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. NSA podziela zatem pogląd, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej powinno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia i niezakwestionowanego skutecznie przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie wynika aby strona prowadziła postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej. Wobec tego już sama stwierdzona przez organ możliwość wytyczenia dojazdu do nieruchomości skarżącej przez działki przylegające (czego skarżąca nie zakwestionowała) wyklucza możliwość udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej do jej nieruchomości. W takim przypadku nie można więc mówić o wyjątkowym charakterze powodu, który uzasadniałby ustanowienie zjazdu z drogi klasy GP, stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nie jest wreszcie uzasadniony pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Został sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zaś w istocie sprowadza się do zakwestionowania oddalenia skargi przez Sąd I instancji, mimo że ten Sąd prawidłowo uznał, że GDDKiA zastosował niewłaściwe przepisy prawa (art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. po nowelizacji oraz § 54 ust. 1 u 2 i § 55 ust. 2 rozporządzenia z 2022 r.) Odnosząc się do tego zarzutu, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że istota art. 29 ust. 4 u.d.p. nie została zmieniona. (por. również wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2348/23, LEX nr 3739567). Zmianie uległo sformułowanie odnoszące się do określenia przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami są ""warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy". Natomiast, w poprzednim brzmieniu przepisu - przed wejściem w życie ustawy nowelizującej - w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami były "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", przy zachowaniu sfomułowania "zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony". To zaś prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy i oddalił skargę. Zdaniem NSA, nie jest również prawidłowe stanowisko autora skargi kasacyjnej, że zastosowanie przez GDDKiA nieprawidłowych przepisów rozporządzenia wykonawczego (z 2022 r., zamiast z 1999 r.) powinno prowadzić do uwzględnienia tej skargi. Sąd I instancji przytoczył powyższe regulacje prawne i zasadnie stwierdził, że organ stosując niewłaściwe przepisy doszedł do prawidłowego wniosku, że wniosek skarżącej powinien być rozpatrzony odmownie. Należy wreszcie stwierdzić, że uprawnienie do żądania zlokalizowania zjazdu z drogi krajowej przez właścicieli nieruchomości położonych przy tych drogach nie można wyprowadzić z ich prawa własności do tych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, opartą na uznaniu administracyjnym, zasadnie przyjął, że w sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności pozwalające na wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na drodze klasy GP. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).