II GSK 2264/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1216/21 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 26 stycznia 2021 r. nr 125/XI/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od uchwały w sprawie pozostawienia wniosku o wpis na listę radców prawnych bez rozpoznania oddala skargę kasacyjną.

I. Uchwałą z 29 października 2020 r. nr 35/XI/2020 Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Koszalinie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., art. 29² i art. 24 ust. 2 zd. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 75) stwierdziła, że wniosek K. S. (skarżąca) z 17 lipca 2020 r. w sprawie ponownego wpisu na listę radców prawnych, wskutek nieusunięcia braków formalnych, pozostawiono bez rozpoznania. II. Skarżąca, pismem z 3 grudnia 2020 r., wywiodła do Krajowej Rady Radców Prawnych odwołanie od powyższej uchwały Rady OIRP w Koszalinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do rozpoznania innej Radzie OIRP, wyłączenie członków Rady OIRP w Koszalinie od udziału w rozpoznaniu sprawy, łączne z niniejszą sprawą rozpoznanie jej wniosku z 27 sierpnia 2020 r. o umorzenie opłaty w kwocie 1.560 zł z tytułu decyzji w sprawie wpisu na listę radców prawnych oraz o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści odwołania. III. Uchwałą z 26 stycznia 2021 r. nr 125/XI/2021 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady OIPR w Koszalinie z 29 października 2020 r. Zdaniem organu zaskarżona uchwała Rady OIRP nie załatwia sprawy administracyjnej, rozstrzyga bowiem wyłącznie o kwestii proceduralnej jaką jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie kształtuje sytuacji prawnej adresata przez przyznanie lub odmowę przyznania mu określonego uprawnienia albo nałożenie na niego obowiązku w sferze prawa administracyjnego (ewentualnie przez stwierdzenie istnienia takiego obowiązku lub uprawnienia). W związku z powyższym nie może zostać uznana za decyzję administracyjną oraz co za tym idzie nie jest zaskarżalna w drodze odwołania. Powyższe, w świetle art. 134 k.p.a., obligowało Prezydium KRRP do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od uchwały Rady OIRP w Koszalinie. IV. Wyrokiem z 2 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1216/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na ww. uchwałę Prezydium KRRP. WSA wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła o ponowny wpis na listę radców prawnych. Wezwaniem z 7 sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni została, w trybie art. 64 § 1 k.p.a., wezwana, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2020 r. określonych przepisami prawa dokumentów w tym m.in. oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1900 oraz treści tych dokumentów albo informację, o której mowa w art. 7 ust. 3a tej ustawy - w przypadku osób urodzonych przed dniem 1 sierpnia 1972. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy, złożenie oświadczenia lustracyjnego powoduje wygaśnięcie obowiązku jego powtórnego złożenia w przypadku późniejszego kandydowania lub wykonywania funkcji publicznej, z którą związany jest obowiązek złożenia oświadczenia. Dlatego też skarżąca składając wniosek o powtórny wpis na listę radców prawnych nie mogła ze skutkiem prawnym powoływać się na złożenie nowego oświadczenia lustracyjnego z 27 sierpnia 2020 r. i złożenie wcześniejszych oświadczeń do Rady OIRP w Koszalinie skoro zgodnie z art. 7 ust. 3a tej ustawy mogła ciążący na niej obowiązek formalny wynikający z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy o radcach prawnych, wypełnić jedynie przez złożenie informacji o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego i to według wzoru określonego w załączniku nr 2a do ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 i art. 7 ust. 3a w zw. z ust. 3 ustawy, wnioskodawczym obowiązana była złożyć informację o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego według wzoru określonego w załączniku nr 2a do ww. ustawy, co wynika z art. art. 7 ust. 3 i art. 10 ust. 2 tej ustawy. Mając na uwadze, że skarżąca przy piśmie z 27 sierpnia 2020 r. nie złożyła informacji według wzoru określonego w załączniku nr 2a do ww. ustawy, zdaniem WSA, organ zasadnie uznał, że nie złożyła informacji o złożeniu oświadczenia lustracyjnego, o którym mowa w art. 7 ust. 3a cytowanej ustawy. Skoro zatem, brak formalny wniosku nie został uzupełniony w toku postępowania, organ zasadnie działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek skarżącej o ponowny wpis na listę radców prawnych bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jako czynność materialnotechniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. V. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości, zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, poprzez nieprzyjęcie przez OIRP w Koszalinie oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż nastąpiło wygaśnięcie właściwego obowiązku po Stronie Skarżącej, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż OIRP w Koszalinie mogło pozostawić wniosek Skarżącej bez rozpoznania, pomimo, że powinno nastąpić merytoryczne rozstrzygnięcie, do którego stosuje się regulacje dotyczące decyzji według k.p.a., a więc możliwość odwołania się, 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zapatrywanie, iż Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w swojej Uchwale nr 125/XI/2021 uznało, że nie zachodzą podstawy do uznania, iż OIRP w Koszalinie dopuściło się bezczynności, a zatem odwołanie Skarżącej na uchwałę nr 35/XI/2020 z dnia 29 października 2020 roku, powinno być potraktowane jako skarga na bezczynność, albowiem OIRP w Koszalinie nie rozpoznało do dzisiaj wniosku Skarżącej w zakresie zwolnienia od opłaty manipulacyjnej w wysokości 1.560 zł od postępowania o ponowny wpis na listę radców prawnych, 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 138 p.p.s.a. poprzez wskazanie niewłaściwego przedmiotu zaskarżenia w treści wyroku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie uchwały Prezydium KRRP oraz uchwały Rada OIRP w Koszalinie i wydanie wyroku, którego treścią jest ponowne wpisanie K. S. na listę radców prawnych zgodnie z jej wnioskiem z 17 lipca 2020 r. Ewentualnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. VI. Pismem z 2 marca 2026 r., na podstawie art. 187 w zw. z art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: a) w przedmiocie uprawnienia i skuteczności Skarżącej do samodzielnego działania we własnych sprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymagających przymusu radcowsko-adwokackiego z art. 175 § 1 p.p.s.a. w tym sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1216/21 oraz do samodzielnego działania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszym postępowaniu (np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17.12.2020 r. sygn. akt II Cz 53/20), b) w przedmiocie sprzeczności art. 29.2 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych z art. 65.2c ustawy o radcach prawnych. Powyższe wskazuje, że Skarżąca mogła wnioskować o ponowny wpis na listę radców prawnych dopiero po 10 latach karencji od daty uprawomocnienia się orzeczenia o pozbawieniu prawa wykonywania zawodu radcy prawnego, tj. z dniem 30 września 2008 roku lub od daty uprawomocnienia się orzeczenia o skreśleniu z listy radców prawnych OIRP w Koszalinie, tj. z dniem 8 czerwca 2011 r. Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, strona wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o radcach prawnych z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 7, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 30, art. 31 ust.1, ust. 2, ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 58 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. VII. Skarga kasacyjna jest w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. VIII. W myśl art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu zarówno, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wtedy gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Ta druga sytuacji ma miejsce wówczas, gdy po eliminacji błędów uzasadnienia wydanego orzeczenia, jego sentencja nie uległaby zmianie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie taki stan zaistniał w niniejszej sprawie, w której wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, bowiem skargę skierowaną do Sądu pierwszej instancji należało oddalić. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów kasacyjnych, należy przede wszystkim wyraźnie rozdzielić sprawę dotyczącą oceny prawidłowości pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, o czym orzekła Rada OIRP w Koszalinie uchwałą z 29 października 2020 r., od sprawy dotyczącej stwierdzenia przez Prezydium KRRP, uchwałą z 26 stycznia 2021 r., niedopuszczalności odwołania skarżącej od ww. uchwały Rady OIRP w Koszalinie. Choć sprawy te pozostają ze sobą w związku, którego wyznacznikiem jest osoba skarżącej, to jednak są względem siebie niezależne, gdyż nie występuje tu związek instancyjny (uchwała Rady OIRP nie jest w tym przypadku kontrolowana uchwałą Prezydium KRRP). Należy zatem wskazać, że Prezydium KRRP stosowało art. 134 k.p.a., dochodząc do trafnego wniosku, że od uchwały Rady OIRP w Koszalinie, skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania, które ta jednak wywiodła. Słusznie bowiem podkreślono, że uchwała OIRP w Koszalinie nie stanowi w tym przypadku decyzji administracyjnej, ani nie jest jej odpowiednikiem, gdy chodzi o organ kolegialny jakim jest Rada. Uchwała ta nie mogła zatem zostać zakwestionowana odwołaniem, które wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, strona wywiodła (nie była to z całą pewnością skarga na bezczynność, na co nieskutecznie wskazuje zarzut nr 3 środka odwoławczego). Zasadne jest tym samym stanowisko Prezydium KRRP, że z uwagi na art. 134 k.p.a., należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wywiedzionego od uchwały Rady OIRP, bowiem ta nie podlega zaskarżeniu tą drogą. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek zarzutu (także w uzasadnieniu), który dotyczyłby naruszenia art. 134 k.p.a. i który miał kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie. Zbędnie natomiast WSA odwoływał się w uzasadnieniu wyroku do kwestii wynikających z ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, czy też podstaw pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania na mocy art. 64 § 1 i 2 k.p.a., gdyż zagadnienia te nie podlegały ocenie w tej sprawie. Badaniu podlegała kwestia prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności wywiedzionego odwołania. Jak wynika z utartej i jednolitej od lat linii orzeczniczej sądów administracyjnych, pozostawienie podania bez rozpoznania jest materialno-techniczną czynnością proceduralną, która nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Na pozostawienie podania bez rozpoznania (na mocy art. 64 § 2 k.p.a.), przysługuje zatem skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a nie odwołanie (por. odpowiednio uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Strona mogła zatem negować pozostawienie jej podania bez rozpoznania skargą na bezczynność, wnoszoną zgodnie z właściwością miejscową Rady OIRP w Koszalinie. Zdecydowała się natomiast na skierowanie do Prezydium KRRP odwołania od tej uchwały, które słusznie zostało uznane, w tych okolicznościach, za niedopuszczalne. Chybione są zatem zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej. Niezasadny jest także zarzut nr 4 środka odwoławczego, bowiem WSA prawidłowo określił przedmiot postępowania jako "niedopuszczalność odwołania". Strona niesłusznie domaga się potraktowania jej skargi, którą skierowała do WSA, jako skargi na bezczynność Rady OIRP w Koszalinie. Jej treść jednoznacznie i wyraźnie wskazuje, że intencją strony było zaskarżenie uchwały Prezydium KRRP. Podobnie jest jeżeli chodzi o złożone odwołanie, którego również nie można było potraktować jako skargi na bezczynność. W konsekwencji, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., skargę kasacyjną uznano za niezasadną, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, gdyż w istocie zbędnie odwołuje się i ocenia powody pozostawienia przez Radę OIRP podania skarżącej bez rozpoznania. Niemniej jednak uchybienie w tym zakresie nie stanowi o wadliwości wyroku, która wymagałaby jego eliminacji z obrotu prawnego. Sąd nie orzekał o wynagrodzeniu profesjonalnego pełnomocnika skarżącej z tytułu udzielenia jej pomocy prawnej z urzędu, bowiem w tym zakresie właściwy jest WSA w Warszawie, który rozpozna stosowny wniosek. Końcowo należy wyjaśnić, że nie zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do wystąpienia z pytaniami prawnymi do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie uprawnienia skarżącej do samodzielnego działania we własnych sprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wymagających przymusu radcowsko-adwokackiego oraz "sprzeczności" art. 29² ust. 1 i 2 z art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych. W pierwszej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca nie może, jako osoba skreślona z listy radców prawnych, podejmować czynności, których skuteczność jest uzależniona od zachowania wspomnianego przymusu adwokacko-radcowskiego. Druga podniesiona kwestia pozostaje poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie, zatem żadne pytanie prawne jej dotyczące nie może zostać sformułowane. Nie ma także żadnych podstaw do kierowania pytania oprawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych z powołanymi przez stronę przepisami Konstytucji RP. Żądanie strony w istocie zmierza do zanegowania istnienia samorządu radców prawnych. Ocena tego rodzaju problematyki w sposób oczywisty pozostaje poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy, w której rozpatrywana jest zasadność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wywiedzionego przez stronę od uchwały pozostawiającej wniosek skarżącej bez rozpoznania.