II GSK 2258/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 358/15 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 358/15, oddalił skargę M. F. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Skarżący [...] maja 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach (dalej: Kierownik Biura ARiMR) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wnioskodawca zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej działki rolne o powierzchni 99,99 ha, jako uprawy sadownicze w pakiecie 2 wariancie 10 (uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania). W gospodarstwie rolnym przeprowadzono w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2013 r. kontrolę w zakresie programu rolnośrodowiskowego, metodą inspekcji terenowej. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: 1. Działka A - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 23,57 ha, stwierdzona 20,30 ha, Kod DR22: Działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa, jako jedną działkę rolną); Działka B - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 15,80 ha, stwierdzona 13,09 ha, Działka C - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 7,00ha, stwierdzona 4,94 ha, Działka D - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 2,73 ha, stwierdzona 1,41 ha, Działka E - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 8,56 ha, stwierdzona 7,02 ha, Działka F - zastosowano kod DR 18, oznaczający że na działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, Działka G - zastosowano kod DR 13- oznaczający, że dla zadeklarowanej działki rolnej zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej, powierzchni zadeklarowana 4,00 ha, stwierdzona - 4,89 ha, DR51 Stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, Działka H - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 24,40 ha, stwierdzona 18,61 ha, Działka J - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 3,02 ha, stwierdzona 1,92 ha, Działka K - zastosowano kod DR 13+, oznaczający zawyżenie powierzchni, powierzchni zadeklarowana 1,31 ha, stwierdzona 1,05 ha. W zakresie powyższych działek rolnych stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań; zastosowano kod E2. W zakresie działek rolnych A, B, C, E, F, G, H, I, J stwierdzono, że prowadzenie produkcji rolnej niezgodne z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, zastosowano kod E6. W zakresie wskazanych działek rolnych stwierdzono nieutrzymanie minimalnej osady drzew i krzewów, zastosowano kod E7. W zakresie wszystkich działek rolnych zastosowano kod DR 52: Na działce rolnej stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG. Nieprawidłowości opisano w raporcie z czynności kontrolnych. Kierownik Biura ARiMR decyzja z [...] lutego 2014 r. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Kierownik Biura ARiMR [...] października 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych M. F. na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono [...] października 2014 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 roku, ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 359.865,12 zł . M. F. wniósł odwołanie od decyzji. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1-4 oraz ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz.1438, dalej: ustawa o ARiMR), art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341), art. 47 ust. 1, 53 § 1, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2, § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), art. 5, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2011 r. dalej: rozporządzenie nr 65/2011) uchylił decyzję organu pierwszej instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości 359.865,12 zł otrzymaną na podstawie decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2012 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, przekazaną na rachunek bankowy [...] marca 2012 r. w wysokości 179.883,12 zł, decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2012 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, przekazaną na rachunek bankowy [...] lutego 2013 r. w wysokości 179.982,00 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Kierownik Biura ARiMR zasadnie wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] lipca – [...] sierpnia 2013 roku, ustalając kwotę 359 865,12 zł nienależnie pobranych płatności rolno środowiskowej, pobranych na mocy decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 ( 179 883,12 zł) i na mocy decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 (179 982,00 zł). Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji spowodowane było tym, że w treści rozstrzygnięcia nie wskazano decyzji, na podstawie których przyznano płatności ustalone następnie jako nienależne. Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że odmowa przyznania skarżącemu płatności rolno środowiskowej na 2013 rok nastąpiła z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli, tj. z uwagi na zawyżenie powierzchni powyżej 20 % (sankcja z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011) oraz z uwagi na stwierdzone naruszenie wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) w ramach deklarowanego pakietu 2 wariant 10 (uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania). Decyzja ta stała się ostateczna. Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jeśli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (§ 27 ust. 2). Wobec powyższego Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że w organ pierwszej instancji był uprawniony do zastosowania przepisu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono określonych w tym przepisie obowiązków i kryteriów. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Organ zaznaczył, że w myśl art. 35 rozporządzenia nr 65/2011 w przypadku zobowiązań wieloletnich obowiązek zwrotu pomocy dotyczy kwot uzyskanych nie wcześniej niż od 2011 r. Zastosowanie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 oznacza, że w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi % wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 będzie miał zastosowanie w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu następujących nieprawidłowości : 1)nieprzestrzeganie wymogów danego pakiet/wariantu określonych w załączniku 3 do rozporządzenia, 2) niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnych i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody (kod nieprawidłowości O6), 3) nieprowadzenie na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin (kod nieprawidłowości O2 i O3). Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR oraz art. 28 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz stwierdził, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zdaniem organu odwoławczego istotne było wykazanie, że płatność była nienależna, zatem musi zostać zwrócona, ponieważ warunki do jej uzyskania nie zostały zachowane. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem organu odwoławczego, odrębną kwestię stanowią przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Jednak w rozpoznawanej sprawie, płatność rolnośrodowiskowa w wysokości 179883,12 zł, przekazana na rachunek bankowy M. F. [...] marca 2012 r. oraz płatność rolnośrodowiskowa w wysokości 179982,00 zł, przekazana na rachunek bankowy [...] lutego 2013 r. nie wynikała z pomyłki organów ARiMR. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 i na rok 2012 w łącznej wysokości 359865,12 zł jest efektem niespełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia nr 65/2011 zwrotowi podlega 100% płatności przyznanej za lata poprzednie. Beneficjent nie otrzymał płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 na skutek decyzji odmownej, a więc zwrotowi podlega płatność przyznana na mocy decyzji na rok 2011 i na rok 2012, w pełnej wysokości 359.865,12 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę wniesioną przez M. F. na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lutego 2015 r.. Na wstępie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, po czym stwierdził, że przyczyną stwierdzenia, że skarżący pobrał płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011 i na rok 2012 nienależnie było stwierdzenie nieprawidłowości na zadeklarowanych przez niego działkach o powierzchni 99,99 ha (uprawy sadownicze w pakiecie 2, wariancie 10 – uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania). Sąd zaznaczył, że skarżący nie otrzymał już płatności na rok 2013 z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. Płatności odmówiono ze względu na nieutrzymanie minimalnej obsady drzew w sadzie ekologicznym, spełniających wymogi co do wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie WSA organ pierwszej instancji wykazał, że płatność była nienależna, zatem musi zostać zwrócona, bowiem nie zostały zachowane warunki do jej uzyskania. Skarżący nie zrealizował 5 letniego zobowiązania wynikającego z programu rolnośrodowiskowego, a składając wniosek o przyznanie płatności znał zasady przyznawania pomocy i skutków niewykonania zobowiązań. Kwota płatności 359 865,12 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 i wynika ze stwierdzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w 2013 r. niespełnienia wymogów przez stronę, skutkującego 100% pomniejszeniem płatności w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, czyli w 2013 (odmowa płatności) i podlega zgodnie z przytoczonymi w decyzjach obu instancji przepisami prawa, zwrotowi w całości począwszy od roku 2011. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu zebrania dowodów w sprawie przez osoby nieuprawnione nie widniejące w dokumentacji jako biorące udział w kontroli wskazał, że na str. 4 protokołu kontroli znajdują się imiona i nazwiska inspektorów terenowych, którzy uczestniczyli w kontroli oraz numery i daty ich upoważnień. Odnośnie zaś wadliwie przeprowadzonych pomiarów – uznał, że nie ma podstaw, do twierdzenia, że organ dokonał złych ustaleń, gdyż w aktach są zdjęcia, płyta CD i szkice oraz szczegółowy opis kontroli wraz z załączniki do protokołu. Następnie odnosząc się do zarzutu, pominięcia wniosku dowodowego, wskazanego w odwołaniu (obmiary geodezyjne) – Sąd podał, że wszelkie zastrzeżenia i uwagi skarżący mógł wnosić w trakcie trwania postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2013, które jest już zakończone prawomocną decyzją. M. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. - poprzez pominięcie przy kontroli legalności decyzji wadliwości postępowania dowodowego, w szczególności zaś pominięcie naruszenia (wskutek oparcia się na materiale dowodowym wadliwie zgromadzonym) zasad realizacji kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, polegające na tym, iż dowody w sprawie zebrane zostały przez osoby nieuprawnione, nie widniejące w dokumentacji jako biorące udział w kontroli; 2. art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. - poprzez pominięcie wyjścia przez organ drugiej instancji poza granice swobodnej oceny dowodów przy określeniu kwaiifikowalności powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego, co w konsekwencji oznaczało oparcie rozstrzygnięcia o stan faktyczny sprawy nieznajdujący potwierdzenia w rzeczywistości; 3. art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez pominięcie przez Sąd wadliwego działania organu drugiej instancji, polegającego na oddaleniu wniosku dowodowego o przeprowadzenie którego wnioskowała strona (dowodu z dokumentów w postaci obmiarów geodezyjnych, załączonych do akt sprawy [...]; wniesione przez M. F. wraz z odwołaniem od decyzji) na okoliczność rzeczywistej powierzchni gospodarstwa strony wykorzystywanej pod uprawy zgodnie z wnioskiem o płatność środowiskową pomimo że dowód .ten zmierzał do wykazania okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy i wykazania, że protokół kontrolny, na podstawie którego organ drugiej instancji stwierdził uchybienia po stronie skarżącego, zawierał ustalenia niezgodne ze stanem rzeczywistym; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi dotyczących osób biorących udział w kontroli w gospodarstwie skarżącego i ograniczenie uzasadnienia w tym względzie do stwierdzenia, że "na str. 4 protokołu kontroli znajdują się imiona i nazwiska inspektorów terenowych, którzy uczestniczyli w kontroli oraz numery i daty ich upoważnień", jak również poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przepisu art. 78 § 2 k.p.a. poprzez ogólnikowe stwierdzenie, że "wszelkie zastrzeżenia i uwagi skarżący mógł wnosić w trakcie trwania postępowania dotyczącego przyznania płatności za 2013 r., które jest już zakończone prawomocną decyzją". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z 3 lutego 2015 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wydanie wspomnianej decyzji było konsekwencją odmowy przyznania M. F. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z powodu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2013 r., które dotyczyły spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. Kontrola na miejscu wykazała, że: 1) w zakresie wszystkich działek materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, 2) na działkach A, B, C, D, E, F, G, H, I, J produkcja rolna nie była prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz nie zachowano należytej staranności o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, 3) na wszystkich działkach nie utrzymywano minimalnej obsady drzew i krzewów. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił M. F. przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec odmowy przyznania płatności w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 65/2011 zastosowanie miał art. 18 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez beneficjenta wymogu dla danego pakietu/wariantu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, które zostały wypłacone w latach poprzednich z tytułu realizacji zobowiązania wieloletniego, a więc również zobowiązania rolnośrodowiskowego. Inaczej rzecz ujmując w przypadku odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok z powodu niespełnienia określonych wymogów po stronie organów Agencji powstaje obowiązek dochodzenia zwrotu kwot wcześniej wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, jako płatności nienależnych. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one związane z czynnościami podejmowanymi w związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r., w ramach postępowania wszczętego wspomnianym wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszelkie kwestie odnoszące się do kontroli na miejscu, w tym osób przeprowadzających tę kontrolę, ich uprawnień i kwalifikacji jak również ustaleń dokonanych podczas kontroli mogły być przedmiotem zarzutów w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, organy Agencji nie były uprawnione do kwestionowania ustaleń, które stanowiły podstawę wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Podkreślenia wymaga, że decyzja ta jest ostateczna, korzysta z domniemania prawidłowości i może być wzruszona wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, gdyż w istocie nie odnoszą się one do wyroku Sadu pierwszej instancji, lecz nawiązują do kwestii, które zostały już ostatecznie rozstrzygnięte w innym postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie skarżący zrezygnował z postawienia zarzutów odnoszących się do przedmiotu sprawy tj. ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, a tym samym uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności podlegającą zwrotowi. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.