II GSK 2251/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 633/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji w przedmiocie przyznania renty strukturalnej z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 9 marca 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 633 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Opolu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] sierpnia 2016 o stwierdzeniu wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przyznania renty strukturalnej z naruszeniem prawa. Sąd I instancji oparł swój wyrok na następujących ustaleniach. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] listopada 2005 r. przyznał skarżącemu rentę strukturalną od dnia 13 października 2005 r. Decyzja ta została wydana miedzy innymi w oparciu o ustalenia wynikające z zaświadczenia wydanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. (dalej: KRUS) z dnia 5 sierpnia 2005 r. Z zaświadczenia tego wynikało, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik w okresie od dnia 1 października 1991 r. do dnia wystawienia zaświadczenia. Organy ARiMR w październiku 2015 r. uzyskały informację od Prezesa KRUS, wraz z decyzją Prezesa KRUS z [...] września 2015 r. o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników (dotyczącą żony skarżącego – M. K.), z której wynikało, że ubezpieczenie emerytalno-rentowe skarżącego ustało w okresach: od 1 października 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., od 1 marca 1996 r. do 15 września 1996 r., od 1 stycznia 2004 r. do 18 stycznia 2004 r., od 1 lipca 2004 r. do 31 października 2004 r., od 15 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. oraz od 1 stycznia 2005 r. do 30 września 2005 r. Ustalenia te były też oparte na zaświadczeniu o przebiegu ubezpieczenia społecznego w Niemczech. Na skutek uzyskania tych informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] listopada 2005 r. o przyznaniu renty strukturalnej. Podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: kpa). W toku tego postępowania ustalono, że skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. orzekł, że decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przyznania skarżącemu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa. Podał, że uchylenie decyzji dotychczasowej nie jest możliwe z uwagi na treść art. 146 § 1 kpa. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na oparciu rozstrzygnięcia na podstawie decyzji, której adresatem nie był on sam, lecz M. K. Ponadto podniósł, że organ niezasadnie pominął treść dowodu w postaci zaświadczenia KRUS z dnia 11 czerwca 2015 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał w szczególności, że w czasie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nie posiadał żadnych informacji, które mogłyby zanegować spełnienie przez skarżącego jednego z warunków ubiegania się o rentę strukturalną, tj. okoliczności podlegania ubezpieczeniu emerytalno- rentowemu na dzień złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Natomiast decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] września 2015 r. wprost wskazuje, iż skarżący na dzień złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie spełnił warunku podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, zatem nie spełniał warunku przewidzianego w § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191, dalej: rozporządzenie o rentach strukturalnych). Organ zauważył też, że skarżący nie kwestionował ustaleń, że nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu na dzień złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej. W skardze na powyższą decyzję skarżący podobnie jak w odwołaniu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż adresatem decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] września 2015 r. nie był skarżący, lecz jego żona M. K. Zarzucił też nieuwzględnienie zaświadczenia KRUS z dnia 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej: ppsa). Wskazał, że podstawową okolicznością w sprawie był fakt niepodlegania przez skarżącego w dacie przyznania renty strukturalnej ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. W dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną fakt podlegania ubezpieczeniu został udokumentowany przez skarżącego zaświadczeniem KRUS z dnia 5 sierpnia 2005 r., jednak z decyzji z dnia [...] września 2015 r. o ustaniu ubezpieczenia społecznego której wynikało, że w dniu składania wniosku o rentę strukturalną skarżący nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników, co uniemożliwiało przyznanie renty strukturalnej. Ponieważ od dnia doręczenia decyzji upłynęło ponad pięć lat, okres ten stanowi przekroczenie terminu przewidzianego w art. 146 kpa., a zatem zgodnie z art. 151 § 2 kpa, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji prawidłowo uznały, że decyzja o przyznaniu renty została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla wszczęcia postępowania wznowieniowego w kontrolowanej sprawie jest okoliczność, iż decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] września 2015 r. była skierowana nie do skarżącego, a do jego małżonki M. K. Z decyzji tej wynika bowiem ustalenie okresów ubezpieczenia emerytalno-rentowego obejmującego rolników dotyczące skarżącego. Potwierdza to również dokument z Niemiec o podleganiu przez skarżącego ubezpieczeniu w tym państwie. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wystarczającą przesłanką do wznowienia postępowania jest ujawnienie się nowej okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy, istniejącej w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznanej organowi, który tę decyzję wydał, a taką było nieprowadzenie działalności rolniczej w związku z zatrudnieniem w Niemczech. Sąd I instancji odmówił wiarygodności zaświadczeniu Kierownika Placówki Terenowej KRUS z dnia 11 czerwca 2015 r. Dokument ten wystawiony był przez organ rentowy jeszcze przed dniem powzięcia informacji o zatrudnieniu skarżącego poza granicami Polski. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił omówionemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 145 § 1 pkt. 5 kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz § 4 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, że: - została spełniona przesłanka zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa - a to wyjście na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję tj. faktu niepodlegania przez skarżącego w dacie przyznania renty strukturalnej (decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r.) ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu - na podstawie informacji powziętej przez organ w dniu 19.10.2015 r. z rozstrzygnięcia decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] września 2015r . potwierdzonej pismem Kierownika Placówki Terenowej KRUS w S. z dnia [...] czerwca 2016r, - w konsekwencji czego organ administracyjny błędnie uznał, iż okoliczność ta spowodowała, iż skarżący w dniu przyznania renty strukturalnej nie spełniał warunku do jej przyznania określonego w §4 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych; 2/ art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990 r. (Dz.U. 1991 nr 7 poz. 24 ze zm., dalej: ustawa usr) poprzez jego niezastosowanie - podczas gdy przepis ten stanowi, iż Prezes KRUS wydaje decyzje o ustaniu ubezpieczenia społecznego; ostateczna decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Podnosząc te zarzuty wniósł: I. na zasadzie art. 179a ppsa o stwierdzenie przez WSA, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i o uchylenie zaskarżonego wyroku, oraz o ponowne rozpoznanie sprawy; II. na zasadzie art. 135 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; III. ewentualnie na zasadzie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i jednocześnie o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor skupił się na argumentacji, ze decyzja z [...] września 2015 r., na której oparto istotę ustaleń w sprawie nie była skierowana do skarżącego. Skarżący nie mógł więc nawet odwołać się od tej decyzji. Podnosił, że Prezes KRUS nie wydał decyzji o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników w okresach wskazanych w decyzji dotyczącej żony skarżącego, której adresatem byłby skarżący. Gdyby adresatem takiej decyzji był J. K., to odwołałby się od niej do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu. Nie mógł natomiast odwołać się od decyzji dotyczącej jego żony. To, że skarżący był zatrudniony poza granicami Polski, nie przesądza kwestii prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego. Informacja o tym winna być przez organ administracyjny jak i przez sąd administracyjny zweryfikowana. Autor skargi kasacyjnej podnosił też, że decyzja wydana na M. K. została wydana w dniu [...] września 2015 r,. a pismo Kierownika Placówki Terenowej KRUS w S. pochodzi z dnia 22 czerwca 2016 r. Dowody te jako "nowe" powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji przyznającej rentę strukturalną J. K. Nie mogą zatem stanowić podstawy wznowienia w jego sprawie. Z dowodów tych nie można także wywieść istnienia nowej okoliczności faktycznej tj. ustania ubezpieczenia emerytalno-rentowego J. K., skoro brak w stosunku do niego takiej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie jedynie decyzja ostateczna o ustaniu ubezpieczeniu społecznego skarżącego za okresy wskazane w decyzji wydanej na M. K. - jako decyzja deklaratoryjna - mogła stanowić dowód ustania jego ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Badają sprawę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jednak istnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art.183 § 2 ppsa. Skarga kasacyjna J. K. oparta została tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 174 pkt 1 ppsa. Jako naruszone przepisy wskazano: art. 145 1 pkt 5 kpa (przez błędne zastosowanie), § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych (poprzez niewłaściwe zastosowanie) i art. 36 ustawy usr przez jego niezastosowanie. Wobec tak sformułowanych zarzutów, nie podlegała badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonanie przez Sąd I instancji oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Samo podważanie prawidłowości ustaleń faktycznych przejawiające się w niektórych stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bez wskazania w tej skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie może być podstawą skutecznych zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjne musi bowiem zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Tak więc samo tylko uzasadnienie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa bez przytoczenia tej podstawy kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonywać oceny zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż stanowiłoby to naruszenie granic rozpoznania skargi kasacyjnej wyznaczonych w art. 183 § 1 ppsa. Mając na uwadze te stwierdzenia dotyczące granic sprawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może kwestionować zasadniczych dla sprawy ustaleń faktycznych. Sprowadzały się one do przyjęcia przez Sąd I instancji w ślad za organami, że ubezpieczenie emerytalno-rentowe skarżącego ustało we wskazanych w wyroku I instancji okresach. To właśnie ten fakt stanowił o przeszkodzie przyznania renty strukturalnej w 2005 r., gdyż nie został spełniony warunek jej przyznania określony w § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten zawiera dwie rozbieżne przesłanki: 1) wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi wydającemu decyzje; 2) wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji nieznanych organowi wydającemu decyzję w dacie ich wydania. To nie decyzja Prezesa KRUS z [...] września 2015 r. sama w sobie była podstawą wznowienia postępowania, lecz wynikające z niej ustalenia faktyczne dotyczące okresów podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników, co wynikało też z informacji niemieckiego organu ubezpieczeniowego. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać różnicy pomiędzy treścią zastosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a art. 145 § 1 pkt 8 kpa. To w drugim z tych przepisów jako podstawę wznowieniową wskazuje się uchylenie decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję jako podstawę uchylenia tej drugiej. Zatem ustalenie, że w sprawie ujawnione zostały okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, które nie były znane organowi przyznającemu tę rentę w dacie wydania tamtej decyzji stanowiło podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia tego przepisu. Ustalenie, że skarżący w dacie przyznania renty strukturalnej nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników, stanowiło podstawę stwierdzenia, że nie przysługiwała mu renta strukturalna na podstawie rozporządzenia o rentach strukturalnych, gdyż nie spełniał warunku wskazanego w § 4 pkt 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem jednym z warunków przyznania producentowi rolnemu renty strukturalnej jest podleganie w dniu złożenia wniosku ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników. Przepis ten został zatem właściwie zastosowany i zarzut jego niewłaściwego zastosowanie jest nieuzasadniony. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy usr. Zgodnie z tym przepisem Prezes KRUS wydaje decyzje w sprawach podlegania ubezpieczeniu oraz ustania ubezpieczenia. Jednak jak stwierdza sam autor skargi kasacyjnej, decyzje takie maja charakter deklaratoryjny. Tak więc brak stosownej decyzji Prezesa KRUS nie stanowił przeszkody do oceny przez organy wydające decyzje w przedmiocie renty strukturalnej, czy skarżący spełniał warunki do jej przyznania. Biorąc to wszystko pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 ppsa. Ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ również przeprowadzenia rozprawy nie żądał, na podstawie art. 182 § 2 ppsa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.