II GSK 225/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 311/24 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 marca 2024 r. nr SKO.41/6816/RU/2023 w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 311/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.G. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 13 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 5 października 2023 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy wszystkich posiadanych kategorii, poza kategorią B. Do wniosku skarżący załączył odpis wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II K [...], w którym wobec skarżącego orzeczono środek kary zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych ma okres 4 lat. Decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. Starosta [...], na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r., poz. 622 z późn. zm.), odmówił skarżącemu wydania wtórnika prawa jazdy kategorii C, B+E, C+E. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia 13 marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w celu otrzymania wtórnika prawa jazdy niezbędne jest legitymowanie się uprawnieniem do wydania urzędowego dokumentu prawa jazdy. Zakaz wynikający z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami dotyczy nie tylko wydania prawa jazdy, ale także wszystkich innych czynności organu, których skutkiem byłoby uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami w okresie i zakresie wynikającym z sądowego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że utrata dokumentu prawa jazdy, a następnie wyrok Sądu Rejonowego o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat z wyłączeniem spod zakazu pojazdów, do których kierowania wymagane są uprawnienia kategorii C, C+E, nie jest utratą dokumentu w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy. Aby otrzymać wtórnik prawa jazdy trzeba legitymować się uprawnieniem do wydania urzędowego dokumentu prawa jazdy. Orzeczenie o środku karnym na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego wyklucza wydawanie wtórnika. Organ II instancji pokreślił, że dokument prawa jazdy poświadcza tylko uprawnienia, a zatem ma charakter pochodny od uprawnień. Dokument prawa jazdy może uzyskać tylko ten, kto posiada określone uprawnienia. To samo dotyczy wtórnika, będącego kolejnym egzemplarzem tego samego dokumentu. Nie ma przy tym znaczenia, czy uprawnienia te służą stronie w dacie składania wniosku o wydanie wtórnika, czy nie, decyduje moment orzekania w sprawie. Jeśli zatem na dzień złożenia wniosku strona nie legitymuje się uprawnieniami, to nie może uzyskać stosownego dokumentu, a tym samym jego wtórnika. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przepis art. 18 ustawy o kierujących pojazdami reguluje sytuację utraty samego tylko dokumentu, a nie uprawnień, których uzyskanie następuje w szczególny sposób. Odnosząc się do sprawy Kolegium podniosło, że skarżący utracił uprawnienia, zatem nie mógł uzyskać wtórnika prawa jazdy. Aby wystąpić z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy wnioskodawca musi legitymować się ważnym uprawnieniem do kierowania pojazdami. Utrata uprawnień w skutek np. cofnięcia przez organ administracji lub sąd niweczy możliwość skutecznego wystąpienia z takim wnioskiem. Organ wskazał również na wyrok Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II K [...], w którym na podstawie art. 42 § 1a pkt 2 Kodeksu karnego orzeczono wobec skarżącego środek karny zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat oraz decyzję Starosty [...] z 10 września 2020 r., którą cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi potwierdzone dokumentem prawa jazdy nr [...] na okres 4 lat tj. od 24 czerwca 2020 r. do 24 czerwca 2024 r. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że strona ma cofnięte ostateczną decyzją administracyjną uprawnienia do kierowania pojazdami, co wynika z wyroku sądu powszechnego, który orzekł wobec wnioskodawcy zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów na okres lat 4. Organ uznał, że w tych okolicznościach sprawy niemożliwe jest uwzględnienie wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy. Na powyższą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, iż trafna jest argumentacja organu odwoławczego, że orzeczenie środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego, wyklucza wydanie wtórnika prawa jazdy. W świetle przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy, wtórnik prawa jazdy wydaje się na wniosek osoby posiadającej prawo jazdy w przypadku utraty dokumentu prawa jazdy, jego zniszczenia w stopniu powodującym nieczytelność, a także razie zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych. Skarżącemu dokument prawa jazdy został zatrzymany w wykonaniu wyroku z 16 czerwca 2020 r., II K [...], na okres od dnia 24 czerwca 2020 r. do dnia 24 czerwca 2024 r. WSA podkreślił, że orzeczony tym wyrokiem środek karny obejmował zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat. Utrata dokumentu prawa jazdy (zatrzymanie dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami), a następnie wyrok Sądu Rejonowego o zakazie prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych nie jest utratą dokumentu, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, słusznie stwierdził organ odwoławczy, że aby otrzymać wtórnik prawa jazdy trzeba legitymować się uprawnieniem do wydania urzędowego dokumentu prawa jazdy. Skarżący uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi nie posiada, ponieważ uprawnienia potwierdzone dokumentem prawa jazdy nr [...] zostały cofnięte decyzją Starosty [...] z 10 września 2020 r. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 176 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego pod postacią art. 103 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (dalej: "u.k.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdzie w przedmiotowej sprawie odnoście kategorii C oraz C+E w/w przepis nie znajduje zastosowania; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 176 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego pod postacią tj. art. 12 ust 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż skarżącemu nie jest możliwe zwrócenie prawa jazdy w zakresie kat. C oraz C+E z uwagi na fakt orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, w sytuacji gdzie w/w przepis odnosi się do osób które ubiegają się o wydanie prawa jazdy wyższych kategorii po raz pierwszy, a wcześniej orzeczono wobec nich zakaz prowadzenia pojazdów, cło których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kat. B; III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 176 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego naruszenie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i cofnięcie uprawnień poza zakres orzeczonego przez sąd środka karnego po pierwszym skazaniu A. G. przez Sąd Rejonowy w [...] na jedynie na środek karny zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B w sytuacji gdzie decyzją Starosty [...] z dnia 29 lutego "2026 r." cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi do kierowania których niezbędne jest posiadanie kategorii B podczas gdy skarżącemu wstrzymano uprawnienia do kierowania wszelkimi pojazdami bowiem nie wydano mu wówczas wtórnika prawa jazdy które uprawniałoby go cło prowadzenia pojazdów mechanicznych poza kategorią B. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A (pkt 1); AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt 2); B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (pkt 3). Treść powyższych przepisów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę niniejszą, kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego nie stanowią naruszenia zasad prawa karnego wynikających z Konstytucji RP, jak wywodzi skarżący. Zupełnie odmienny jest bowiem przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. Wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, jednakże decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3575/18). Tym bardziej, że - jak słusznie podkreślił Sąd I instancji - skarżącemu cofnięto uprawnienia do kierowania wszelkimi pojazdami ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 10 września 2020 r., która została wydana w wykonaniu wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 czerwca 2020 r., II K [...]. Skarżący nie dysponuje aktualnym uprawnieniem do kierowania pojazdami, wobec powyższego nie jest możliwe wydanie duplikatu - wtórnika prawa jazdy. Skarżący dokumentu prawa jazdy nie utracił z powodu np. zagubienia, zniszczenia, co oznacza, że nie spełniał przesłanek zawartych w wyżej powołanych przepisach, uprawniających do wydania żądanego dokumentu. Nieuzasadnione jest również powoływanie się przez skarżącego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2023 r., SK 23/21. Wyrokiem tym TK uznał przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami za niezgodne z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim pozbawiano osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wobec skarżącego orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów, wyrok TK zaś odnosi się do sytuacji, w której orzeczeniem sądu powszechnego wymierzono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, a sprawca przestępstwa lub wykroczenia z mocy przepisów art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami. Poza tym przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wydanie wtórnika prawa jazdy, a nie wydanie, zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy. Z tych powodów podstawy kasacyjne wywodzone z art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione. Z przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2014 r., nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, Dz. U. z 2014 r., poz. 970), wynika wprost, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Skarżący powołuje się na poglądy sądów administracyjnych i interpretację przepisu art. 12 ust. 2 sprzed wyżej wymienionej nowelizacji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, za oczywiście nieuzasadnione należy uznać zarzuty wyprowadzane z naruszenia art. 103 ust. 1 pkt. 4 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W rozpatrywanej sprawie decyzja ta nie stanowi przedmiotu rozpatrzenia. Wątpliwości co do obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu skarżący mógł wnieść w odwołaniu od tej decyzji. W niniejszym postępowaniu przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd I instancji mogły być jedynie zarzuty dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 marca 2024 r. W podstawach kasacyjnych wskazano ponadto na naruszenie przez Sąd I instancji art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego. Podstawa ta nie została jednak odrębnie uzasadniona. Z przepisu tego wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego oraz brak możliwości wydania tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy odmowy wydania skarżącemu wtórnika prawa jazdy, a zatem przedmiotowo innej kwestii. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw