II GSK 2230/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 622/21 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2020 r. nr DZP.WPA-ZOD.4241.68.2020.2.AA w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 622/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2020 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.68.2020.2.AA w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb K., w związku z zamiarem budowy budynku usługowo-handlowo-magazynowo-biurowego na ww. działce. Jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona prowadzi wraz z synem działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c., zajmujący się produkcją garniturów, mundurów itp. Zakład ten zatrudnia pięciu pracowników. Obecnie siedziba firmy mieści się w K., przy ul. [...]. Firma ta nie jest obsługiwana przez samochody ciężarowe. Wszystkie samochody obsługujące tę firmę mieszczą się w przedziale do 3,5 tony. H.K. planuje wraz z synem przenieść siedzibę firmy na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Wskazała, że jest rodzinnym przedsiębiorcą, w związku z czym nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na przebudowę jezdni dodatkowej. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Zastępca Dyrektora Oddziału w Poznaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia 7 września 2020 r., na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zarządcy drogi, skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając wniosek skarżącej, GDDKiA decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 7 września 2020 r. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ stwierdził, że charakter powołanego przepisu - art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej jako: "u.d.p."), wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. GDDKiA wskazała, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi aż [...] pojazdów na dobę. Droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku "[...]" została zakwalifikowana, zgodnie z zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). W ocenie organu, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] w m. K., może zostać skomunikowana z drogą wewnętrzną we własności Gminy K., zlokalizowaną na działce ew. nr [...], będącą drogą niższej klasy zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do której przylega przedmiotowa działka ew. nr [...]. W dalszej kolejności droga wewnętrzna we własności ww. gminy, jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem zjazdu publicznego w km [...] strona lewa tej drogi krajowej. Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, eliminują możliwość wydania decyzji pozytywnej, zarówno ze względu na możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy, jak również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zgodził się z rozstrzygnięciem organu wydanym w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację. W ocenie WSA, wskazane w decyzji okoliczności eliminują możliwość wydania decyzji pozytywnej, zarówno ze względu na możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy, jak również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu w rozumieniu art. 29 ust. 4 u.d.p., nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki ew. nr [...] poprzez uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do tej nieruchomości oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia ochrony drogi klasy GP oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które stanowią również wartości konstytucyjne. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała decyzji na lokalizację zjazdu, ale należy wskazać, że prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz przepisów technicznych rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. Istota prawa własności do działki ew. nr [...] nie jest ograniczona, gdyż organ wskazał na alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. WSA stwierdził, że zasadnie w sprawie uznano, iż zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy, co oznacza, że powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne. Do takich działań należy zaliczyć odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Planowane zamierzenia inwestycyjne strony związane z nieruchomością nie mogą stać nad bezpieczeństwem ogólnym. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty natury procesowej i materialnoprawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; że w zaskarżonej decyzji nie doszło do przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ administracji publicznej polegającego na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz prawidłowego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej; 2. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma on zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Skarżąca nie złożyła bowiem wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi [...], a z drogi niższej klasy, tj. drogi serwisowej (jezdni dodatkowej) biegnącej równolegle do drogi [...]; 3. § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz dowolne uznanie, że zlokalizowanie zjazdu publicznego we wskazanym przez skarżącą miejscu wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a skomunikowanie nieruchomości skarżącej kilkadziesiąt merów dalej, de facto bliżej bezpośredniego zjazdu z drogi [...], takiego zagrożenia nie będzie stwarzać. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ w swojej decyzji nie dopuścił się nierównego potraktowania skarżącej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organu, podczas gdy w rzeczywistości w przedmiotowej sprawie organ naruszył w stosunku do skarżącej konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do obywateli, "dowolne" raz twierdził o konieczności przebudowania dodatkowej jezdni do parametrów umożliwiających wprowadzenie do ruchu pojazdów, które miałyby dojeżdżać do planowanej inwestycji (a raz, że jezdnia ta jest już przebudowana) w sytuacji gdy uprzednio, w 2011 r., gdy organ wydawał skarżącej decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony, dotyczy tej samej nieruchomości, choć planowanej wówczas inwestycji znacznie większej niż obecne. Organ nie widział konieczności przebudowywania drogi dodatkowej (choć musiał prognozować, że ruch na tym odcinku drogi się zmieni, bowiem w podobnym okresie czasu wydał również kilka innych zezwoleń) i znał klasę tej drogi, a jak sam twierdzi, droga została wybudowana przed 20 laty, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło ono do oddalenia skargi w sytuacji, gdy właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publiczne; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wystarczający, podczas gdy w rzeczywistości charakteryzowało się ono brakiem dostatecznej wnikliwości i rzetelności prowadząc do przyznania pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło ono do oddalenia skargi w sytuacji, gdy właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, organ bowiem: - nie zebrał i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania decyzji, w tym nie ustalił, jaki jest rzeczywisty ruch na drodze serwisowej (dodatkowej jezdni), z której to drogi, skarżąca chciałaby uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego (a nie z drogi nr [...]) oraz w którym miejscu, w jakim zakresie i przez kogo została dostosowana droga serwisowa (dodatkowa jezdnia) przez podmioty, którym udzielono zgody na lokalizację z niej zjazdu publicznego; - nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności błędnie ocenił dowody i fakty dotyczące przedmiotowej sprawy i nie uwzględnił faktu, iż natężenie ruchu drogowego, na które powołują się organy dotyczy głównej drogi [...], a nie drogi serwisowej (jezdni dodatkowej, biegnącej równolegle do drogi głównej [...], na której to jezdni natężenie ruchu jest wielokrotnie mniejsze) i jest z 2015 r., a zatem nie ma przymiotu aktualności; - błędnie ocenił dowody i fakty dotyczące przedmiotowej sprawy, a w szczególności wadliwe uznał, iż natężenie ruchu drogowego dot. drogi [...], wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego dot. włączenia się do niego we wskazanym przez skarżącą miejscu, korzystając z drogi serwisowej (jezdni dodatkowej), w sytuacji gdy nawet nie zbadał, jakie jest natężenie ruchu dot. drogi serwisowej (jezdni dodatkowej) i nie porównał tego z natężeniem ruch w miejscu rekomendowanym na wybudowanie zjazdu; - nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. nie ustalił natężenia ruchu drogowego na drodze serwisowej (jezdni dodatkowej), czy nie ustalił w którym miejscu, przez kogo i w jakim zakresie (do jakich parametrów) została przebudowana droga serwisowa (jezdnia dodatkowa) jak twierdzi organ i dostosowana "do parametrów umożliwiających wprowadzenie do ruchu pojazdów ciężarowych" oraz okoliczności, dlaczego po tym odcinku nie mogą poruszać się pojazdy, które mogłyby dojeżdżać do nieruchomości skarżącej; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowił art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie przy tym do treści art. 29 ust. 4 tej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). W analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy [...], dlatego też zastosowanie znajdzie przepis § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, iż na drodze klasy [...], w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, skarżąca zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb K., w związku z zamiarem budowy budynku usługowo-handlowo-magazynowo-biurowego na ww. działce. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że w pasie drogowym mogą być zlokalizowane zarówno jezdnia główna jak i jezdnia dodatkowa tzw. serwisowa, (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3600/18). Innymi słowy, droga serwisowa leży w pasie drogowym drogi krajowej, stanowiąc kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi. Wbrew zatem argumentacji skargi kasacyjnej nie można uznawać drogi serwisowej za drogę samoistną, drogę niższej klasy, (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3565/19). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w niniejszej sprawie przesłanką odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb K., było bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi aż [...] poj./dobę, jak również konstrukcja nawierzchni dodatkowej jezdni ww. drogi krajowej wykonana systemem gospodarczym. Istotne jest, że w rozpatrywanej sprawie, na działce ew. nr [...] w m. K., planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej związanej z produkcją garniturów, mundurów, itp. oraz ze sprzedażą tych ubrań. Działalność ta, biorąc pod uwagę wielkość obiektu, ilość miejsc postojowych, charakter planowanej działalności, korzystanie ze zjazdu publicznego przez właścicieli, pracowników, klientów zewnętrznych, jak również dostawy materiałów do produkcji oraz odbiór gotowego asortymentu do sprzedaży zewnętrznej, byłaby generatorem dodatkowego natężenia ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym i jezdni dodatkowej. Zgodzić się należy z organem, że w przypadku zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do obiektu usługowo-handlowo-magazynowo-biurowego oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy i dostawcy. Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę, w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego, znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stosownie zaś do § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo wskazał na fakt, iż dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] posiada konstrukcję nawierzchni dla obciążenia ruchem [...], która jest odpowiednia dla obsługi ruchu o charakterze mieszkalnym, indywidualnym. Natomiast, konstrukcja nawierzchni dla obsługi ruchu odpowiadającej działalności gospodarczej powinna odpowiadać kategorii obciążenia ruchem [...]. Droga dojazdowa co do zasady służy do obsługi lokalnego ruchu drogowego (dojazd np. do budynków magazynowych i pól). Niewątpliwie użytkowanie drogi w sposób nieodpowiedni, niewspółmiernie intensywny do rodzaju nawierzchni, jaką posiada jezdnia, skutkuje powstaniem zniszczeń, zwłaszcza kolein, czyli pofałdowań wzdłużnych osi drogi. Koleiny zaś stwarzają niebezpieczeństwo w ruchu. Częste przejazdy pojazdów wykorzystywanych w działalności gospodarczej mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na wspomnianej drodze, a ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu jest priorytetem dla zarządcy drogi, który, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powinien w tym zakresie działać prewencyjnie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08). Nadto podnieść należy, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji RP, jak również nakaz zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zagwarantowany w art. 5 Konstytucji RP. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że przesłanką wydania decyzji odmownej była również możliwość skomunikowania przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] w m. K., z drogą wewnętrzną we własności Gminy K., zlokalizowaną na działce ew. nr [...], będącą drogą niższej klasy zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do której przylega przedmiotowa działka. W dalszej kolejności droga wewnętrzna we własności ww. gminy, jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem zjazdu publicznego w km [...] strona lewa tej drogi krajowej. Wskazane wyżej okoliczności eliminują możliwość wydania decyzji pozytywnej, zarówno ze względu na możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy, jak również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Należy podkreślić, że organ słusznie potraktował żądanie skarżącej w ramach wyjątku i szczegółowo rozważył wszelkie relewantne okoliczności w tej materii. Skarga kasacyjna nie prezentuje argumentów przemawiających przeciwko tej konkluzji, natomiast ogranicza się do polemiki z tymi wnioskami. Tymczasem, decyzje uznaniowe mogą zostać wzruszone tylko wówczas, gdy nie uwzględniają odpowiednich regulacji prawnych, stosownego do okoliczności sprawy interesu społecznego i interesu stron, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego, reguł logiki, oraz nie przedstawiają przekonującego uzasadnienia. Tak się nie stało w tej sprawie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, skoro w niniejszej sprawie nie nastąpiła likwidacja zjazdu w sensie prawnym, a przedmiotem oceny jest legalność odmowy lokalizacji zjazdu na drogę krajową, co nie wpływa na możliwość korzystania z prawa własności przez skarżącą. Należy również zauważyć, iż prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, nieograniczonym, i w ramach jego wykonywania niepodobna przystać na działanie organów administracji publicznej sprzeczne z interesem społecznym i niemającym oparcia prawnego. Dla właścicieli nieruchomości położonych przy drogach krajowych nie wynika z prawa własności uprawnienie do żądania zlokalizowania zjazdu z tego rodzaju drogi do każdej położonej przy drodze krajowej nieruchomości. Porównanie zaś sytuacji skarżącej z innymi użytkownikami nieruchomości przylegających do drogi publicznej nie jest możliwe bez jakiejkolwiek wiedzy odnośnie do sytuacji tamtych użytkowników w kontekście posiadanych nieruchomości. Nie są znane uwarunkowania związane z dotychczasowym dostępem do drogi publicznej, ani możliwości innego dostępu do drogi tych nieruchomości. Dlatego też zarzut nierówności, w sytuacji, w której nie jest możliwe stwierdzenie, czy wszyscy posiadacze charakteryzujący się tożsamą cechą relewantną zostali potraktowani odmiennie, nie mógł zostać podzielony. Odnosząc się natomiast do argumentacji strony skarżącej dotyczącej faktu, iż w roku 2011 organ wydawał skarżącej decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi "serwisowej" (działka nr [...]) usytuowanej przy drodze krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. K., należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, iż ww. decyzja z 2011 r. określała obowiązek wykonania zjazdu w ciągu trzech lat od dnia wydania decyzji. W przypadku braku realizacji zjazdu, zezwolenie na lokalizację wydane ww. decyzją wygasa. Brak realizacji zjazdu określonego w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego, w okolicznościach wygaśnięcia decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, nie oznacza obowiązku przez organ wydania zezwolenia na zjazd publiczny w terminie późniejszym. Trzeba też zauważyć, iż zarządca drogi zasadnie zauważył, że rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Stosownie przy tym do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: 1) powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna); 2) powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; 3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych, związanych z niektórymi dowodami lub dotyczących dokumentów urzędowych, które mają zastosowanie na podstawie art. 76 § 1; 4) rozumowanie, na podstawie którego organ ustala sporny stan faktyczny, powinno zawsze być zgodne ze współczesną wiedzą, prawidłami poprawnego rozumowania (logiką) i doświadczeniem życiowym. Przy czym, organ orzekający w sprawie obowiązany jest zebrać i ocenić materiał dowodowy istniejący w dacie wydawania decyzji. Strona zaś może zgłaszać dowody do czasu wydania tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1560/11). Zadaniem organu odwoławczego jest zaś m.in. dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, przy uwzględnieniu zmian stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Podstawą orzekania przez sąd jest zaś materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (powołany w pkt II pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać w sposób skuteczny sformułowany jedynie wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie pozwala na przeprowadzenie tej kontroli z uwagi na niemożność odtworzenia toku rozumowania Sądu I instancji, brak motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia czy sprzeczność wywodów Sądu lub ich sprzeczność z rozstrzygnięciem wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli Sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5181/16). Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.