II GSK 222/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1220/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1220/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 322; dalej: "p.p.s.a."), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 20 października 2020 r., nr 76/2020/COR, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia imprez tanecznych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Aleksandrowie Kujawskim z 18 sierpnia 2020 r., nr 747/20; a nadto zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz M. R. 4017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z 18 sierpnia 2020 r. nr 747/20 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Aleksandrowie Kujawskim ("PPIS"), działając na podstawie m.in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356 ze zm.), wymierzył M. R. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia dyskotek (imprez tanecznych) odbywających się w ramach działalności ogródka piwnego przy szachownicy w C., przy ul. T.. W uzasadnieniu decyzji PPIS wskazał, że skarżący nie zastosował się do nałożonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. zakazu organizowania dyskotek (imprez tanecznych), co ustalono w oparciu o wyniki kontroli sanitarnej z 15 sierpnia 2020 r., podczas której stwierdzono, że w ww. ogródku piwnym ludzie tańczą ze sobą. Wyniki kontroli organ ocenił jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło ustalenia stanu faktycznego. Wskazał ponadto, że umożliwianie tańców w lokalach gastronomicznych jest równoznaczne z prowadzeniem dyskoteki, oraz że ustawodawca w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. miał na celu ograniczenie bliskich kontaktów międzyludzkich związanych z tańcami, by chronić zdrowie i życie ludzkie w czasie pandemii. Na skutek odwołania skarżącego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy ("PWIS") decyzją z 20 października 2020 r., nr 76/2020/COR, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzona 15 sierpnia 2020 r. nieprawidłowość udokumentowana została protokołem kontroli sanitarnej tematycznej nr 432/20. Protokół został podpisany przez skarżącego bez uwag, ma cechy dokumentu urzędowego, stanowi istotny dowód w sprawie, potwierdzając w sposób spójny i jednoznaczny wystąpienie w obiekcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania prawa. Organ wyjaśnił również, że zawiadomienie o wszczęciu kontroli tematycznej nie było w sprawie konieczne, ponieważ została ona przeprowadzona poza planem kontroli w związku z zagrożeniem zdrowia i życia w kontekście stanu epidemii. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji organ wskazał, że nie ma upoważnienia do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów oraz ich zgodności z Konstytucją, a zobligowany jest do stosowania obowiązujących przepisów. Odnośnie wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., PWIS podniósł, że przepis ten interpretować należy przez prymat ratio legis (tj. w tym przypadku zachowanie dystansu społecznego) i że obejmuje on wszelkie imprezy podczas których poza konsumpcją potencjalnie jest możliwe organizowanie tańców, nawet jeśli lokal oferuje również inne usługi – co miało miejsce w sprawie. Odnosząc się do kwestii zmiany przepisów dotyczących zakazów prowadzenia określonych działalności gospodarczych, poprzez rozszerzenie zakresu ich regulacji - organ wskazał, że niezależnie od intencji ustawodawcy, stan faktyczny w niniejszej sprawie (tj. stwierdzenie osób tańczących) świadczy o braku zachowania dystansu społecznego, który przy tańcu jest wykluczony. Uwzględniając skargę M. R. na powyższą decyzję organu WSA stwierdził, że sprawę zainicjowała przeprowadzona 15 sierpnia 2020 r. kontrola sanitarna, utrwalona protokołem z kontroli (nr 432/20 z 15 sierpnia 2020 r.), w trakcie której stwierdzono, że osoby tańczą ze sobą. WSA zauważył, że w oparciu jedynie o to ustalenie orzekające organy stwierdziły naruszenie przez skarżącego zakazu prowadzenia dyskotek, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., a w tej sytuacji, brak poczynienia w sprawie niezbędnych ustaleń faktycznych, spowodowało uchylenie obu decyzji gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających zastosowanie na mocy art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy uznały, że w sprawie skarżący naruszył, obowiązujący w dniu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli sanitarnej, zakaz określony w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., zgodnie z którym ustanowiony został do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Zdaniem organów skarżący 15 sierpnia 2020 r. prowadził działalność polegającą na prowadzeniu dyskotek, dlatego też nałożyły na niego karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, na postawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. Ustalenie to jednak organy oparły wyłącznie na zawartym w protokole z kontroli sanitarnej stwierdzeniu, że w ogródku piwnym cyt. "osoby tańczą ze sobą". Całe ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie sprowadzają się do trzech słów – osoby tańczą ze sobą. Tak rażąco znikome i fragmentaryczne ustalenie faktyczne nie pozwala w ogóle na przyjęcie, że w sprawie organy dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy. Nie sposób bowiem przyjąć, że jedynie lakoniczne i wyrywkowe stwierdzenie, że "osoby tańczą ze sobą" może być podstawą do dokonania jego oceny z punktu widzenia jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, a tym bardziej powodującej konsekwencje sankcyjne (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r.) normy z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Rację ma skarżący, że w sprawie nie ustalono czy osoby tańczące to byli w ogóle klienci skarżącego, co było istotne biorąc pod uwagę konsekwentnie powoływaną przez skarżącego okoliczność, że teren przy szachownicy jest zgodnie z umową zawartą z Miastem Ciechocinek terenem otwartym, ogólnodostępnym, do którego każdy ma swobodny wstęp, gdyż przez ten teren przechodzi się do parku zdrojowego, a z ławek wokół szachownicy korzystają przechodnie. Nie wskazano też, ile osób tańczy (np. dwie, trzy, dziesięć, dwadzieścia). Nie ustalono czy skarżący zorganizował jakąkolwiek zabawę taneczną, np. poprzez jej reklamę, ogłoszenie, sprzedaż biletów, zachęcanie do wzięcia w niej udziału, czy tylko jego działanie ograniczało się do zaakceptowania sytuacji, iż osoby tańczą ze sobą. WSA zauważył, że w protokole z kontroli nie ma nawet informacji, że w prowadzonym przez skarżącego na zewnętrznej i otwartej przestrzeni ogródku piwnym, grana była w czasie kontroli muzyka. Powyższe, w ocenie WSA, stanowi o tym, że w sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń pozwalających na dokonanie jakiejkolwiek oceny, jaki charakter miała sytuacja, stwierdzona w protokole z kontroli z 15 sierpnia 2020 r., a nie sposób uznać, że każda sytuacja, w której osoby tańczą ze sobą stanowi dyskotekę. WSA wskazał, że istotne znaczenie dla kwalifikacji danej imprezy tanecznej jako dyskoteki, której najczęściej towarzyszy obecność didżeja (DJ), gra dźwięku i świateł, ma zorganizowana formuła takiego wydarzenia oraz sposób jego promocji jako dyskoteki czy choćby zabawy tanecznej. Dlatego też, zdaniem WSA, np. spontaniczny taniec przy muzyce dwóch osób w punkcie gastronomicznym czy miejscu, gdzie sprzedawany jest alkohol, nie może być od razu kwalifikowany jako dyskoteka, skoro podmiot prowadzący takie miejsca nie organizował jakiejkolwiek dyskoteki czy imprezy tanecznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że późniejsza zmiana stanu prawnego, tj. zastąpienie rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. – rozporządzaniem Rady Ministrów z 6 października 2020 r., w którym poszerzono uprzednią regulację zakazującą prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, także o prowadzenie działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia i to jedynie w zamkniętej przestrzeni, jednoznacznie wskazuje że zakres znaczeniowy pojęcia dyskoteka, zawartego w akcie prawnym obowiązującym w dniu kontroli (rozporządzeniu RM z 7 sierpnia 2020 r.), nie obejmował sytuacji polegającej wyłącznie na udostępnieniu miejsca do tańczenia. WSA podkreślił, że ze swej istoty przepisy wprowadzające zakazy i ograniczenia, które są obwarowane sankcją administracyjną powinny być interpretowane literalnie, a nie rozszerzająco, a więc w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania wprowadzonych zakazów i ograniczeń, a tym samym zakresu odpowiedzialności administracyjnej danych podmiotów. WSA uznał, że skoro w sprawie nie ma jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, jakie były okoliczności stwierdzonej w protokole kontroli sytuacji, tj. ile osób tańczyło ze sobą, jak długo, czy byli to klienci ogródka piwnego, czy po prostu osoby postronne - przechodnie, czy grała w tym czasie muzyka, w jakiej formie, czy skarżący organizował jakąkolwiek zabawę taneczną, czy ją reklamował i czy skarżący podjął jakąkolwiek aktywność celem stworzenia warunków do odbycia się dyskoteki, czy choćby zabawy tanecznej, a jeżeli tak to czym ona się przejawiała. Brak poczynienia wskazanych ustaleń nie pozwalał, w ocenie WSA, na dokonanie jakiejkolwiek oceny sytuacji stwierdzonej w protokole z kontroli z dnia 15 sierpnia 2020 r. oraz nie ma możliwości dokonania ich oceny z punktu widzenia norm prawa materialnego. WSA wskazał na naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego – "w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa" oraz uznał za konieczne uwzględnienie wniesionej w sprawie skargi, choć nie podzielił zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców stwierdzając, że w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, o których mowa w art. 48 ust. 11 pkt 1 i 4 ww. ustawy. WSA zobowiązał organy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do dokonania "ustaleń faktycznych w zakresie wprost wskazanym przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, korzystając np. z takich środków dowodowych jak zeznania świadków (np. ewentualnych pracowników ogródka piwnego, świadków dokonanych czynności kontrolnych wymienionych w protokole z kontroli tj. wskazanych w nim funkcjonariuszy policji) czy przesłuchanie strony". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm.), oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez sąd meriti, że przed wydaniem decyzji organ nie dokonał w sposób należyty ustaleń w zakresie stanu faktycznego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do zaskarżonego wyroku i sporządzenie uzasadnienia pomijającego ocenę norm prawa materialnego, co miało istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy; c) art. 9 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia wyroku i brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się sąd meriti przy rozstrzygnięciu wyroku ograniczając się wyłącznie do ustalenia przez sąd, iż decyzja zawiera braki w ustaleniach faktycznych pozwalające na odstąpienie od oceny prawnomaterialnej, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a.; d) art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez zastosowanie przez sąd meriti mylnej tj. za wysokiej stawki stanowiącej podstawę do zwrotu kosztów postępowania sądowego tj. kosztów zastępstwa procesowego niezgodnej z przepisami i stawkami zależnymi od wartości przedmiotu sporu, co pokrzywdziło interesy skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Trafny okazał się zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. - w zakresie podniesionym punkcie 1. b i c petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przypadku sporu co do okoliczności faktycznych sprawy, przedstawienie przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. – w szczególności wymaga dokonania oceny ustaleń organów administracji w zakresie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W ramach tego obowiązku sąd administracyjny winien - między innymi - ocenić przebieg i rezultaty postępowania dowodowego, kierując się ustawową dyrektywą kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z którą kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wskazana dyrektywa umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wzięcie pod rozwagę okoliczności faktycznych i dowodów, które zostały przez organy administracji pominięte, pomimo tego, że mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić jednak należy, że wskazane uprawnienie dotyczy jedynie tych okoliczności sprawy (jak też dowodów), które mają istotne znaczenie z punktu widzenia celu konkretnego postępowania administracyjnego, wynikającego z przedmiotu indywidualnej sprawy administracyjnej. W ramach tego uprawnienia sąd administracyjny nie bada okoliczności związanych jedynie ze sprawą, które są dla rozstrzygnięcia istoty sprawy zbędne. W świetle wyżej opisanej reguły nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że zachodzi konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń oraz przeprowadzenia uzupełniających dowodów na okoliczności wskazane przez WSA, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie – co trzeba szczególnie podkreślić – WSA nie odniósł się do zasadniczych okoliczności ustalonych przez organy administracji, uchylając się tym samym od przedstawienia własnego stanowiska w tym zakresie, co uzasadnił brakiem ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym sąd pierwszej instancji uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia. NSA stwierdza, że całkowicie niezrozumiałe było przyjęcie przez WSA, jakoby organy administracji sanitarnej obu instancji poczyniły "rażąco znikome i fragmentaryczne" ustalenia faktyczne, co "nie pozwala w ogóle na przyjęcie, że w sprawie organy dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy". WSA uznał, że organy wadliwie zaniechały ustalenia, czy "osoby tańczące to byli w ogóle klienci skarżącego; ile osób tańczy; czy skarżący zorganizował jakąkolwiek zabawę taneczną, np. poprzez jej reklamę, ogłoszenie, sprzedaż biletów, zachęcanie do wzięcia w niej udziału, czy tylko jego działanie ograniczało się do zaakceptowania sytuacji, iż osoby tańczą ze sobą; czy grana była w czasie kontroli muzyka". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyżej przytoczone okoliczności - których wyjaśnienia domaga się od organów sąd pierwszej instancji - jakkolwiek mają związek faktyczny ze sprawą, jednak nie dotyczą jej istoty i z tego względu są obojętne z punktu widzenia celu postępowania administracyjnego, jak i wymogów sądowej kontroli spornego rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem trzeba, że kluczowym w sprawie zagadnieniem jest podleganie - w ustalonych okolicznościach faktycznych - przez skarżącego, jako przedsiębiorcy, karze administracyjnej za naruszenie zakazu "prowadzenia" działalności polegającej na "prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych". Zdaniem organów obu instancji, fakty ustalone w protokole kontroli doraźnej uzasadniały przyjęcie stanowiska, że spełniona została materialnoprawna przesłanka nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w związku z § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jest niekwestionowane w sprawie, że skarżącemu przypisano naruszenie zakazu - ustanowionego w § 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia - prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na "prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych". Skoro więc naruszenie tego zakazu miało być skutkiem wystąpienia okoliczności opisanych w protokole kontroli sanitarnej z 15 sierpnia 2020 r. (podczas której stwierdzono, że w ogródku piwnym skarżącego "ludzie tańczą ze sobą"), w tym stanie rzeczy sąd pierwszej instancji winien ustalić, czy fakty stwierdzone protokołem kontroli prawidłowo zostały zakwalifikowane jako spełniające przesłanki deliktu administracyjnego, polegającego na niezastosowaniu się do zakazu prowadzenia dyskoteki w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy. Rozważania sądu pierwszej instancji, wskazujące na wady postępowania administracyjnego, nie odnoszą się bowiem do stanu faktycznego sprawy przyjętego jako podstawa zaskarżonej do WSA decyzji, lecz do okoliczności, których organ nie ustalał w prowadzonym postępowaniu. Za całkowicie błędny uznać należy pogląd WSA, że nieustalenie tych okoliczności "nie pozwala na dokonanie jakiejkolwiek oceny sytuacji stwierdzonej w protokole z kontroli z dnia 15 sierpnia 2020 r.", gdyż wskazane przez sąd pierwszej instancji niewyjaśnione okoliczności, towarzyszące zdarzeniu opisanym w omawianym protokole kontroli, co do samej zasady nie są w sprawie istotne, a ich nieustalenie nie może więc uzasadniać tezy WSA, że organy naruszyły "zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa". Jak ponadto trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że "decyzja zawiera braki w ustaleniach faktycznych pozwalające na odstąpienie od oceny prawnomaterialnej", pomijając ustalenia faktyczne poczynione przez organy. Oznacza to, że WSA nie odniósł się do faktycznego stanu sprawy zakończonej ostateczną decyzją organu drugiej instancji, lecz wskazał na konieczność dokonania ustaleń, które - w ocenie WSA - są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena ta – co już wyżej wskazano – nie była jednak uzasadniona, jako wyrażona w oderwaniu od niekwestionowanych, istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co przesądza o trafności zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesne byłoby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności pozostałych zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu sąd pierwszej instancji powinien dokonać wnikliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym odnosząc się do kwestii znaczenia ustalonych przez organ okoliczności faktycznych sprawy dla odpowiedzialności skarżącego za przypisane mu naruszenie zakazu wynikającego z § 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a.