II GSK 2208/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 258/14 w sprawie ze skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów rolnych, z sankcjami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz G. Spółka z o.o. z siedzibą w O. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 3617 (trzy tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II GSK 2208/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej: Prezes ARiMR) z dnia 14 listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. ( dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 27 marca 2013 r. G. sp. z o.o. (dalej: Spółka) wystąpiła do Dyrektora ARiMR o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od dnia 4 kwietnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor ARiMR przyznał Spółce pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, za okres od dnia 4 kwietnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 93 386,56 zł, którą obniżył o kwotę 37.500 złotych. Stwierdził bowiem, że Spółka dokonała zapłaty za realizację inwestycji "Zakup elektronicznego systemu ważenia grzybów" gotówkowo, a była zobowiązana do zapłaty bezgotówkowej w formie polecenia przelewu. Na skutek złożonego przez Spółkę odwołania, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2013r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjętą decyzję wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822, dalej: rozporządzenie z 17 czerwca 2009r.), rozliczenie kosztów kwalifikowanych poniesionych na inwestycję lub jej etap, dokonywane jest bezgotówkowo, w formie polecenia przelewu. Z tego też względu, wstępnie uznana grupa producentów zobowiązana jest do rozliczenia kwalifikowanych kosztów inwestycji bezgotówkowo, w formie polecenia przelewu. Natomiast Spółka, celem udokumentowania poniesienia kosztu realizacji inwestycji "Zakup elektronicznego systemu ważenia grzybów" przedłożyła fakturę VAT nr [...] z [...] grudnia 2012 r., wraz z dowodem zapłaty, tj. dokumentem KP Nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Zgodnie z ww. dokumentami, płatność za w/w zakup nastąpiła gotówką, co jest sprzeczne z § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009 r. Wobec powyższego zmniejszeniu uległa kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów inwestycji "Zakup elektronicznego systemu ważenia grzybów" ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 37.500 zł. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę zarzucając jej: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w nieuwzględnieniu oświadczenia strony z 26 sierpnia 2013r., 2. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz wybiórcze odniesienie się do zarzutów odwołania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania do obywateli do organów oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Dotyczy to w szczególności niewyjaśnienia wykładni § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009 r., 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b w zw. z art. 9 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm., dalej: ustawa o organizacji rynków owoców) poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowym byłoby uchylenie decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r.poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, iż wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw winna dokonywać zapłaty za inwestycje określone w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wyłącznie w formie bezgotówkowej, poleceniem przelewu oraz przyjęcia, iż brak zapłaty za inwestycje w formie bezgotówkowej, stanowi kwalifikowany brak spełnienia wymogów objęcia inwestycji pomocą finansową, 2. art. 117 ust.3 w zw. z art. 117 ust.2 lit. a i lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1), poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary przez organ I instancji, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą określoną na podstawie art. 117 ust.2 lit. a oraz art. 117 ust.2 lit. b. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz Spółki kwotę 5.117 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że § 5 ust. 5 obowiązującego w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozporządzenie z 17 czerwca 2009r. posiadał następująca treść: Rozliczenie kosztów kwalifikowanych poniesionych na inwestycję lub jej etap jest dokonywane bezgotówkowo, w formie polecenia przelewu. Zdaniem Sądu I instancji, adresatem powyższego przepisu jest ARiMR, a nie Spółka. Wyjaśnił, iż dla celów wykładni użytych w § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. terminów, należy posługiwać się ich rozumieniem, który nadaje im język polski. Zwrócił uwagę, że "rozliczenia" kosztów kwalifikowanych, o którym mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r., dokonuje tylko i wyłącznie ARiMR. Grupa producentów natomiast płaci za usługi i dostarczone towary na podstawie faktury albo innego równoważnego dokumentu. Sąd wskazując na słownikowe znaczenie terminów użytych w powyższym przepisie wskazał, że prawodawca posługuje się terminem "rozliczenie", a nie terminem "zapłata".. Przepisy rozporządzenia nie wskazują również, jakie konsekwencje płyną z zapłaty gotówką za zakupiony towar lub usługę, brak jest również jakiejkolwiek sankcji, w tym sankcji uznania takiego wydatku za niekwalifikowany. W ocenie Sądu powołany przepis nie jest przepisem ogólnym i nie odnosi się do wszystkich zdarzeń uregulowanych w rozporządzeniu z 17 czerwca 2009r., w tym przede wszystkim do zapłaty (płatności) za wystawione faktury. Odnosi się on wyłącznie do rozliczenia kosztów kwalifikowanych inwestycji, o którym mowa w § 5 rozporządzeniu z 17 czerwca 2009r. Powyższe stanowisko potwierdza także usytuowanie § 5 ust. 5 w ramach całego rozporządzenia z 17 czerwca 2009 r. bowiem właściwe rozkodowanie adresata normy § 5 ust. 5 rozporządzenia musi odbyć przy uwzględnieniu brzmienia całego § 5 oraz sposobu formułowania innych przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu wskazywany przez Prezesa ARiMR § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. nie mógł zatem stanowić podstawy do zakwestionowania kwalifikowalności poniesionego wydatku (kosztu) na zakup urządzenia do ważenia grzybów. Przepis ten odnosi się tylko i wyłącznie do Agencji, która rozlicza koszty kwalifikowane. Żaden z powołanych przez organ w decyzji przepisów, nie nakazuje natomiast dokonywania zapłaty (płatności) za towar - na podstawie faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej - bezgotówkowo w formie polecenia przelewu. Od powyższego wyroku Prezes ARiMR, wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 ust.5 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r., poprzez przyjęcie, że w świetle powyższego przepisu dopuszczalnym jest uregulowanie należności za zakupiony towar gotówką, zamiast rozliczenia bezgotówkowego - przelewem bankowym. Prezes ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną Prezes ARiMR podniósł, że środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). W związku z powyższym ARiMR, jako agencja płatnicza, jest zobowiązana do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Wskazując na treść § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. stwierdził, iż wstępnie uznana grupa producentów zobowiązana jest do rozliczenia kwalifikowanych kosztów inwestycji bezgotówkowo, w formie polecenia przelewu. W ocenie Prezesa ARiMR takie sformułowanie jednoznacznie oznacza, że uregulowanie wszelkich należności za zakupiony towar, w tym za "elektroniczny system ważenia grzybów" powinno nastąpić bezgotówkowo, poprzez przelew bankowy. Prezes ARiMR zaznaczył, iż taki był też cel wprowadzenia powyższego przepisu. W jego ocenie sprzeczna z celem przepisu jest przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja § 5 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którą, wyłącznym jego adresatem jest organ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Prezes ARiMR zarzucił na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. poprzez przyjęcie, że w świetle powyższego przepisu dopuszczalnym jest uregulowanie należności za zakupiony towar gotówką, zamiast rozliczenia bezgotówkowego, przelewem bankowym. Sformułowanie powyższego zarzutu wskazuje w istocie, że przedmiotem zarzutu nie jest, niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r., a jego niewłaściwa wykładnia. Prezes ARiMR twierdzi bowiem, iż § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. nakazuje uznanej grupie producentów rozliczanie kwalifikowanych kosztów inwestycji bezgotówkowo. Rozważając powyższy zarzut w tym kształcie, uznać należy, iż jest on nie uzasadniony. Przepis § 5 ust. 5 jest umiejscowiony w rozporządzeniu z 17 czerwca 2009r. Ten akt prawny został wydany na podstawie art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o organizacji rynków owoców. W art. 1 ust.1 pkt 1 lit a) tej ustawy wskazano, że ustawa określa zadania i właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie określonej przepisami Unii Europejskiej organizacji rynku owoców i warzyw. Nadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) ustawy o organizacji rynków owoców, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji właściwy ze względu na siedzibę wstępnie uznanej grupy producentów wydaje decyzje w sprawach przyznania wstępnie uznanej grupie producentów pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, oraz pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Również zgodnie z art. 10 pkt 1 lit a) ustawy o organizacji rynków owoców, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej Prezes Agencji dokonuje wypłaty środków finansowych przyznanych w decyzjach, na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, w terminie 30 dni od dnia wydania każdej z tych decyzji, Już z tych uregulowań wynika, że przepisy rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. adresowane są do jednostek organizacyjnych i organów ARiMR określając ich m.in. zadania w zakresie organizacji rynku owoców i warzyw. Ustalenie właściwego rozumienia normy § 5 ust. 5 rozporządzenia należy dokonać również przy uwzględnieniu brzmienia całego § 5 oraz sposobu formułowania innych przepisów rozporządzenia z 17 czerwca 2009 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit b) rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap została zrealizowana. Natomiast potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej wskazanej w § 1 ust.1 pkt 1 lit b) tego rozporządzenia jest złożenie faktury potwierdzającej wysokość kosztów już poniesionych na zrealizowanie inwestycji – § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. Zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r. rozliczenie kosztów kwalifikowanych poniesionych na inwestycję lub jej etap jest dokonywane bezgotówkowo, w formie polecenia przelewu. Kształt tego przepisu również wskazuje na to, iż aby nastąpiło rozliczenie kosztów kwalifikowanych niezbędne jest, aby nastąpiło ich poniesienie. Tak więc na podstawie analizy powyższych przepisów niewątpliwie uznać należy, iż rozliczenie kosztów kwalifikowanych, dokonuje ARiMR ustalając, czy dana grupa producentów spełniła warunki określone m.in. w § 1 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r, do których należy poniesienie kosztów inwestycji dla której ma być przyznana pomoc finansowa, a w przypadku pozytywnego wyniku takiego badania, przyznaje pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, przy czym zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r następuje to w formie bezgotówkowej. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że "rozliczenia" kosztów kwalifikowanych, o którym mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r., dokonuje ARiMR. Grupa producentów natomiast płaci za usługi i dostarczone towary na podstawie faktury albo innego równoważnego dokumentu. Wskazał bowiem, iż rozliczenie jest czynnością inną niż zapłata, zazwyczaj jest czynnością następczą po dokonaniu zapłaty za wykonane usługi lub dostarczone towary, odwołując się do terminologii zawartej w słowniku języka polskiego. Termin rozliczenie oznacza bowiem: regulowanie wzajemnych należności i zobowiązań, natomiast rozliczenie jakiejś działalności lub jakiegoś okresu oznacza podsumowanie ich, głównie w celu dokonania osądu i napiętnowania przewinień. Dodać również należy, że przepisy odnoszące się do warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw nie nakazują regulowania kosztów inwestycji co do których przyznawana jest pomoc finansowa w formie bezgotówkowej. Nie nakazują tego również przepisy rozporządzenia UE nr 966/2012 z dnia 25 października 20012r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady nr 1605/2002 ( Dz.Urz. UE l 298/1 z 26 października 2012r.) czy też przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157 poz. 1240 z póżń. zm.). Podkreślić należy, iż w krajowym systemie prawnym dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z działalnością gospodarczą na dzień wydania decyzji, następowało za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy gdy jednorazowa wartość transakcji bez względu na liczbę wynikających z niej płatności przekraczała wartość 15.000 euro, a strona transakcji z której wynika płatność był inny przedsiębiorca ( art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, t.j. Dz.U. z 2015r poz. 584 z póżn. zm). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 5 ust. 5 rozporządzenia z 17 czerwca 2009r i z tego względu uznał zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej za nie uzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.