II GSK 2207/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2158/14 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za zmianę koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. Spółki z o.o. w w. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2158/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) z dnia [..] kwietnia 2014 r. w przedmiocie opłaty za zmianę koncesji. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka uzyskała w dniu 30 sierpnia 2010 r. koncesję [..] na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy satelitarny programu telewizyjnego pod nazwą "...". Koncesja została zmieniona (rozszerzona o przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w sygnale multipleksu drugiego) decyzją Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [..] grudnia 2010 r. W decyzji ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wynosi 10.380.000 zł. Decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 954/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [..] grudnia 2010 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie, przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1562/13, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [..] lutego 2011 r. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [..] grudnia 2010 r. stanowiącym o opłacie za zmianę koncesji Nr [..] z dnia [..] sierpnia 2010 r., a także decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [..] grudnia 2010 r. w zakresie orzeczenia o opłacie za zmianę koncesji. Decyzją z dnia [..] lutego 2014 r., Przewodniczący KRRiT naliczył skarżącej opłatę za zmianę koncesji [..] z dnia 30 sierpnia 2010 r., w wysokości 13.423.965 zł, a następnie zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.; dalej: ustawa o radiofonii i telewizji) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 25 lutego 2014 r. Organ stwierdził, że decyzja z dnia [..] lutego 2014 r. została wydana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez WSA w Warszawie. Naliczając opłatę za zmianę koncesji organ zobowiązany był więc do pominięcia przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt: P 9/09 i zastosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Przewodniczący KRRiT nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez stronę, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na niezastosowanie przepisów o opłacie skarbowej i błędne zastosowanie nowych przepisów o opłatach za udzielenie koncesji, tj. art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w aktualnym na dzień wydania decyzji brzmieniu oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1370; dalej: rozporządzenie KRRiT). W ocenie organu żądanie strony zostało oparte na błędnym założeniu, że w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającym niezgodność z Konstytucją RP art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.), podstawę naliczenia opłaty za udzielenie koncesji powinny stanowić przepisy ustawy o opłacie skarbowej (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz załącznika część III, pkt 44 ppkt 2) ustawy o opłacie skarbowej, na podstawie których opłata powinna wynieść 82 zł. Organ stwierdził, że przepisy ustawy o opłacie skarbowej nie mogły być nigdy podstawą do naliczenia opłaty za udzielenie koncesji. Wynika to wprost z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który nie uchylił art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, stanowiącego podstawę do wymiaru opłaty za udzielenie koncesji, zatem mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, organ koncesyjny nie był w tym przypadku zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej. Ustawa z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1209) nie zawiera żadnych reguł intertemporalnych. Z tego też względu organ wskazał, że w sprawie należało stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji. W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji ustalone ustawą z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania. Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1562/13. Naliczając opłatę za zmianę koncesji Nr [..] z dnia 30 sierpnia 2010 r., organ związany był dyspozycją art. 153 ppsa. W konsekwencji, wydając skarżoną decyzją organ był zobowiązany do pominięcia przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny i stosowania art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w nowym brzmieniu i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że nie można było uwzględnić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ koncesyjny zasady zakazu reformationis in peius, w związku z ustaleniem opłaty za wydaną (zmienioną) koncesję w wyższej kwocie od naliczonej w pierwotnej decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzja ta - w zakresie rozstrzygającym o opłacie koncesyjnej - została wyeliminowana z obrotu prawnego orzeczeniem WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r., w związku z czym postępowanie w tym przedmiocie było prowadzone przez organ I instancji od nowa, według znowelizowanych przepisów ustawy o radiofonii i telewizji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że organ koncesyjny stosując nowe przepisy przewidujące znacząco wyższe opłaty za wydanie (zmianę) koncesji naruszył powyższą zasadę prawną. Sąd zwrócił również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, nie uchylił art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w związku z czym kwestię opłaty za udzielenie koncesji, mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Sąd stwierdził również, że dokonując kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w zw. z art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wobec braku przepisów intertemporalnych, należy stosować art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu obowiązującym po 20 listopada 2012 r. nie zaś w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na rozstrzygnięciu kwestii intertemporalnych w oparciu o zasadę tempus regit actum, która nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie; - art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 podpunktu 2) części III Załącznika do tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te stanowią podstawę do naliczenia opłaty skarbowej za udzielenie koncesji w wysokości 82 zł; - art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku bezpośredniego zastosowania skutkującego uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy sposób prowadzenia postępowania przez Przewodniczącego KRRiT doprowadził do naruszenia chronionego przez te przepisy prawa własności spółki. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów WSA nie uwzględnił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Przewodniczącego KRRiT, co z kolei skutkuje brakiem możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji. Przede wszystkim nie został on sformułowany zgodnie z wymaganiami dotyczącymi określenia podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Przepis ten w wersji obowiązującej od 20 listopada 2012 r. ma bowiem aż 13 ustępów, zawierających normy prawne odnoszące się do różnych materii. Postawienie więc zarzutu naruszenia art. 40 tej ustawy nie spełnia wymagania dokładnego wskazania podstawy kasacyjnej, co ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), powoduje, że zarzut sformułowany w tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej wymyka się spod kontroli Sądu kasacyjnego. Niemniej, z uwagi na twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe sformułowanie ogólnych uwag dotyczących zagadnienia zgodności z Konstytucją norm prawnych zawartych w art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji. I tak, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 uznał za niezgodny z Konstytucją jedynie art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie KRRiT z 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Wyrok Trybunału nie obejmował natomiast art. 40 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że za udzielenie koncesji pobiera się opłatę. Bezzasadne są zatem twierdzenia skargi kasacyjnej, że wskutek wspomnianego wyroku TK w okresie do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy do pobierania opłaty koncesyjnej i w związku z tym należało stosować, na podstawie art. 62 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepisy ustawy o opłacie skarbowej. Przywołany art. 62 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że za udzielenie koncesji lub ich zmianę oraz za udzielenie promesy pobiera się opłatę skarbową, chyba że przepisy odrębnych ustaw stanowią inaczej. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji jest niewątpliwie tym przepisem odrębnym, który za udzielenie koncesji przewidywał i przewiduje opłatę inną niż opłata skarbowa. Dalej, z uwagi na twierdzenia uzasadnienia skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że w przypadku derogacji trybunalskich przyjmuje się, że zasada tempus regit actum nie ma zastosowania (por. NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1477/14). Wydaje się to oczywiste, skoro przepis na skutek orzeczenia TK uznany został za niekonstytucyjny. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że "Stanowisko, o którym mowa, wiąże się z koncepcją zakładającą obowiązywanie w Konstytucji tzw. supernormy intertemporalnej, przełamującej ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z jej treścią, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany w przyszłości, nawet jeżeli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. /.../. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych". (por. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego"; LexisNexis" Warszawa 2010, wydanie 2, str. 46 i nast. oraz powołane tam orzeczenia TK i argumenty z ich uzasadnień; por. też K. Gonera, E. Łętowska "Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności" PiP 5/2008, str. 31-32). Po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów z Konstytucją zastosowanie znajduje stan prawny ukształtowany tym wyrokiem, obowiązujący w dniu orzekania, szczególnie decyzją konstytutywną. Nie ulega natomiast kwestii, że zmiana koncesji kształtuje stosunek administracyjnoprawny. Taki charakter ma też ustalenie opłaty - pobieranej za zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Zasada stosowania prawa ukształtowanego wyrokiem TK, obowiązującego w dniu orzekania decyzją konstytutywną - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie uchybia art. 2 Konstytucji RP, stanowiącemu, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W rozpatrywanym przypadku wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, TK orzekł o niekonstytucyjności art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, jak i wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego. Orzekł też, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Powodem odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów było to, że nie mogłaby funkcjonować, niekwestionowana co do zasady, procedura odpłatnego koncesjonowania programów radiowych i telewizyjnych przez nadawców niepublicznych. Poza sporem jest, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji obowiązywała ustawa o radiofonii i telewizji - zmieniona ustawą z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji, która weszła w życie 20 listopada 2012 r., celem której było dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., jak i rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania, wydane na podstawie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, które weszło w życie w dniu 22 grudnia 2012 r. W świetle dotychczasowych rozważań z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zasadnie wywiedziono, że zasada tempus regit actum nie znajduje zastosowania. Zastosowanie znajduje natomiast obowiązujący w dacie wydawania decyzji, znowelizowany art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Skoro Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji - trafnie w sprawie przyjęto, że kwestia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego - mając odrębne unormowanie w tej ustawie - nie podlegała regulacji ustawy o opłacie skarbowej. W konsekwencji chybiony jest więc zarzut niezastosowania art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 ppkt 2 części III załącznika do tej ustawy. Z uzasadnienia powołanego w sprawie wyroku TK (sygn. akt P 9/09) wynika w sposób jednoznaczny, że w świetle przepisów ustawy o radiofonii i telewizji opłata za udzielenie koncesji jest związana z uzyskaniem prawa do koncesji na prowadzenie określonej działalności gospodarczej. Trybunał wskazał, że tego typu opłata ma charakter wzajemny - jest związana z przyznaniem publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego. Korzyść uprawnionego podmiotu wynika z dostępu do rynku reglamentowanego przez państwo, z uzyskania uprzywilejowanej - względem innych podmiotów - pozycji pozwalającej na osiągnięcie zysków. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skoro art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi o pobieraniu opłaty za udzielenie koncesji to ustalenie jej wysokości - z uwzględnieniem stanu prawnego zaistniałego wskutek wyroku TK z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09 - nie narusza prawa własności Spółki. Naruszenia art. 141 § 4 ppsa spółka dopatruje się w braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów WSA nie uwzględnił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Przewodniczącego KRRiT przepisów postępowania dotyczących terminów załatwienia sprawy, co z kolei skutkowało brakiem możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego, a takim przepisem niewątpliwie jest art. 141 § 4 ppsa, może być uznany za skuteczny, tylko gdy spowodowane tym naruszeniem uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Trzeba mieć zatem na uwadze, że w sprawie skargą objęto decyzję o ustaleniu opłaty za zmianę koncesji. Uchybienie polegające na niezachowaniu terminów przewidzianych w ustawie do załatwienia sprawy może być tymczasem skutecznie podnoszone w postępowaniu w przedmiocie przewlekłości postępowania. Z tego względu w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi dotyczących terminów załatwienia sprawy, jako niemający wpływu na wynik sprawy, nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).