II GSK 2204/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 301/14 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 301/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając m.in. na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), ustalił T. C. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 11.461,44 zł. Organ powołał się na okoliczność zaniechania przez rolnika prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarach ONW, które były przez niego wskazywane we wnioskach za lata 2004 – 2006, co skutkuje koniecznością zwrotu dotychczas pobranych płatności wraz z odsetkami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. C. podniosła, że ciągle korzysta i dba o dobrą kulturę rolną działki nr [...]. Wyjaśniła, że w 2004 r. o dopłaty obszarowe i ONW do powierzchni 48 ha na rzecz wspólnoty gruntowej wsi K. wnioskowała tylko jedna wyznaczona osoba – R. R. Jednak po nieporozumieniach pomiędzy współudziałowcami wspólnoty ustalono podział gruntów należących do wspólnoty na tyle części, ile było numerów ewidencyjnych działek. Strona przejęła wtedy działkę nr [...]. Działkę tę deklarowała do płatności w latach 2004 - 2006. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie ustalono, iż beneficjentka nie była faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...], do której ubiegała się o płatności oraz stwierdzono, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo do obszaru 11,87 ha. Z protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 20 lutego 2009 r. wynika, że sporna działka ewidencyjna o nr [...], będąca własnością wspólnoty gruntowej wsi K. była w 2007 r. użytkowana jednocześnie przez wszystkich członków wspólnoty. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala zaś na stwierdzenie, że skarżąca użytkowała samodzielnie jakikolwiek fragment tej działki. Niezaprzeczalne jest zatem, zdaniem organu, że rolnik w 2007 r. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni, objętej zobowiązaniem ONW. T. C. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że na działce faktycznie było wypasane bydło również przez innych członków wspólnoty, jednak dbanie o wykaszanie niedojadów, usuwanie kretowisk oraz opłacanie podatku rolnego należało do osoby, która podjęła się realizacji zobowiązania na tej działce, czyli do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1111/11, uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1155/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że organ nienależycie rozważył i zbadał przesłanki wyłączające obowiązek dokonania przez beneficjentkę zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. Uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występują przesłanki przemawiające za pozostawaniem skarżącej w dobrej wierze, naruszając tym w istotny sposób przepisy postępowania. Zdaniem NSA, w świetle całokształtu materiału dowodowego podniesione przez WSA okoliczności mające przemawiać za przyjęciem dobrej wiary skarżącej nie były przekonujące. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnienie, czy skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym błędzie co do jakiegokolwiek elementu stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), ponownie rozpoznając sprawę uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak w myśl art. 183 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś w niniejszej sprawie treść skargi kasacyjnej sprawiła, że istotą rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny była kwestia dobrej wiary skarżącej. Nie była natomiast przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestia interpretacji przepisów prawa materialnego dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, ustalania przesłanek faktycznych do orzekania o takim zwrocie i oceny stanu faktycznego w zakresie tych przesłanek. Sąd I instancji stwierdził następnie, że organy dokonały wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, w szczególności § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., uznając, że fakt, iż skarżąca w 2007 r. nie była posiadaczem i wyłącznym użytkownikiem działki nr [...] jest równoznaczny ze spełnieniem określonej w tym przepisie przesłanki zaniechania działalności rolniczej na obszarze ONW. W ocenie Sądu I instancji, zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na obszarze ONW powinno być interpretowane zgodnie z celami wsparcia określonymi w przepisach rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r. Polskie wydanie specjalne: rozdział 3, tom 46, p. 87-118), w szczególności: pkt 24 preambuły, który stanowi, że wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowywania terenów wiejskich, utrzymywania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej i art. 13, zgodnie z którym wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania i obszarów z ograniczeniami rolnośrodowiskowymi będzie przyczyniać się do realizacji następujących celów: zapewnienia korzystania z użytków rolnych i przyczyniania się przez to do utrzymywania żywotnej społeczności wiejskiej, utrzymania terenów wiejskich, utrzymania i wspierania systemów gospodarki rolnej, która w szczególności uwzględnia wymagania związane z ochroną środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, ocena, czy doszło do zaniechania działalności rolniczej, powinna być dokonywana w odniesieniu do tego, czy wymienione cele nadal są spełniane, ewentualnie czy spełnianie tych celów zależy już od starań innych osób, niż osoba która pierwotnie otrzymała wsparcie. O kontynuowaniu przez skarżącą działalności rolniczej przy stosowaniu zwykłej dobrej praktyki rolniczej zgodnej z potrzebami ochrony środowiska naturalnego i utrzymywania terenów wiejskich, świadczy staranność w dokonywaniu na działce nr [...] stosownych zabiegów rolniczych, a nie to, kto z tej działki stanowiącej łąkę korzysta przez wypasanie zwierząt, zwłaszcza że skarżąca nie mogła tego zabronić w myśl art. 5 ustawy o wspólnotach gruntowych. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zastosowana przez organy interpretacja uniemożliwiałaby w istocie uzyskanie dopłat ONW, nawet gdyby były realizowane cele finansowane tymi dopłatami przez uczestników wspólnoty gruntowej, lecz nie istniałaby (w tym na skutek zaniechań władzy publicznej), spółka mogąca z tych dopłat skorzystać. W rozpoznawanej sprawie nie istniała spółka do zarządzania wspólnotą gruntową, a jej uczestnicy podejmowali starania, by wspólnie korzystać ze gruntów wspólnoty, nie tracąc możliwości uzyskania wsparcia związanego ze spełnianiem kryteriów dla dopłat ONW. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 301/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena, czy doszło do zaniechania działalności rolniczej na obszarach objętych zobowiązaniem ONW powinna być dokonywana w odniesieniu do tego, czy cele wsparcia udzielanego z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nadal są spełniane, bez względu na to, który podmiot prowadzi działalność na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW. Organ postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. polegające na wykroczeniu przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę poza granice sprawy, w których orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1155/12 i które zostały tym samym zawężone do granic, w jakich rozpoznawana była skarga kasacyjna złożona uprzednio w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem działki, co do której ubiegała się o płatności, a działka ta stanowiła przedmiot współużytkowania więcej niż jednego rolnika - oprócz T. C. działkę użytkowały rolniczo także inne osoby, prowadząc tam wypas zwierząt i wykonując określone zabiegi, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż beneficjentka użytkowała samodzielnie jakikolwiek fragment tej działki. Zdaniem organu, Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przede wszystkim jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W dniu 4 maja 2016 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła, nadesłana przez organ, kserokopia odpisu skróconego aktu zgonu T. C., sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego w S., z którego wynika, że strona zmarła w dniu [...] października 2015 r. Następnie do Sądu został złożony odpis postanowienia Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2015 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po T. C. przez M. C. oraz D. C. po ½ części każde z nich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 190 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że w myśl tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1155/12, przyczyną uchylenia przez NSA zaskarżonego wyroku było uznanie, że "w świetle całokształtu materiału dowodowego podniesione przez WSA okoliczności mające przemawiać za przyjęciem dobrej wiary skarżącej nie są przekonywujące". Naczelny Sąd Administracyjny związany był na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie rozpoznawał więc całokształtu sprawy, lecz jedynie odniósł się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących dobrej wiary skarżącej, uznając je za zasadne. Jednak, co wymaga podkreślenia, wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, co oznacza, że wyrok WSA w Warszawie został w całości wyeliminowany z obrotu prawnego. Analiza przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie potwierdza postawionej w skardze kasacyjnej tezy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji jest ograniczony zarzutami uprzednio złożonej w sprawie skargi kasacyjnej. Nie można bowiem przyjąć, że uchylony wyrok uprawomocnił się niejako w części, której nie dotyczyły rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i reguła ta znajduje zastosowanie również przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez sąd I instancji, z zastrzeżeniem, że sąd jest zobowiązany, na podstawie art. 190 p.p.s.a. brać pod uwagę dokonaną przez NSA wykładnię przepisów prawa, a także jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA (art. 153 p.p.s.a.). Skoro w niniejszej sprawie NSA nie wypowiadał się na temat prawidłowości zastosowania § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, to Sąd I instancji był uprawniony do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Z tej przyczyny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia przez organ wymienionego przepisu. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 rozporządzenia, zaniechanie działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem jest przesłanką żądania zwrotu całości (§ 9 ust. 2 pkt 1) lub części (§ 9 ust. 2 pkt 2) płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, w niekwestionowanym przez strony stanie faktycznym, nie można było uznać, że doszło do zaniechania prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na spornej działce. Okoliczność, że dokonano podziału należących do wspólnoty gruntów rolnych w ten sposób, iż poszczególni rolnicy zobowiązali się do utrzymywania przydzielonych im działek w dobrej kulturze rolnej, a wszyscy członkowie wspólnoty mogli na tych działkach wypasać bydło, nie może zostać uznana za podstawę do twierdzenia, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na działce ewidencyjnej nr [...], która została jej przydzielona. Jak słusznie wywiódł to Sąd I instancji, ocena czy doszło do zaniechania działalności rolniczej powinna być dokonywana w odniesieniu do tego, czy spełniane są cele wsparcia określone w art. 13 rozporządzenia Nr 1257/1999, tj. zapewnienie korzystania z użytków rolnych i przyczyniania się przez to do utrzymywania żywotnej społeczności wiejskiej, utrzymanie terenów wiejskich oraz utrzymanie i wspieranie systemów gospodarki rolnej, która w szczególności uwzględnia wymagania związane z ochroną środowiska. W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że na skutek wypasania bydła innych członków wspólnoty na spornym gruncie wymienione cele nie byłe realizowane. Należy ponadto zauważyć, że porozumienie o podziale gruntów wspólnoty było jedynym sposobem na uzyskanie płatności do należących do wspólnoty gruntów, w szczególności dlatego, że w niniejszej sprawie nie została powołana na podstawie przepisów ustawy o wspólnotach gruntowych spółka do zarządzania wspólnotą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie została zatem spełniona przesłanka do wydania, na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.