II GSK 2201/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. oraz A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1786/13 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. i T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. skarżący złożyli wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na 2013 r. na połowy na Zalewie Wiślanym statkiem [...]. Wnieśli również o wpisanie w specjalnym zezwoleniu połowowym narzędzi połowowych: GNS - 6 sztuk; FPO - 18 zestawów; LLS - 500 sztuk. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił wydania specjalnego zezwolenia połowowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w motywach, że skarżący wprowadzili statek [...] do rybołówstwa morskiego w ramach pozostałej części zdolności połowowej (GT) po wycofanym statku [...], który był eksploatowany wyłącznie na wodach Morza Bałtyckiego. Organ uznał, że na obszar Morza Bałtyckiego, możliwym jest zastosowanie art. 16 ust. 7 ustawy o rybołówstwie, gdyż z innego tytułu (jako nowy statek rybacki) statek [...], mógł wejść do wykonywania rybołówstwa morskiego w ramach części zdolności połowowej po wycofanym statku [...] na obszarze Morza Bałtyckiego. W związku z tym skarżącym wydano Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...] na statek [...] na obszar Morza Bałtyckiego, uprawniające do połowów w 2013 r. Organ zauważył, ze wymienione zezwolenie do połowów na obszarze Morza Bałtyckiego nie jest tożsame z prawem do połowów na obszarze Zalewu Wiślanego. W zakresie wniosku o przekazanie narzędzi połowowych ze statku [...] na statek [...], którego armatorem jest T. K., Minister wskazał, że statek ten jest wykorzystywanym do połowów zarówno na wodach Zalewu Wiślanego, jak i wodach Morza Bałtyckiego. Na rok 2013 armator tego statku otrzymał Specjalne Zezwolenie Połowowe Nr [...] oraz Specjalne Zezwolenie Połowowe Nr [...]. Narzędzia połowowe, jakie wpisane są w obydwu specjalnych zezwoleniach połowowych dla statku [...] obejmują: 36 szt. GNS, 12 szt. FPO oraz 1000 haków LLS. Zdaniem organu nie było możliwym przekazanie narzędzi połowowych z jednego statku rybackiego na drugi, chociaż byłby to statek tego samego armatora, w szczególności, że chodziło o przeniesienie narzędzi połowowych ze statku operującego równocześnie na Zalewie Wiślanym i Morzu Bałtyckim ([...]) na statek wprowadzony w ramach zdolności po statku wyłącznie morskim, ale mającym operować nie tylko na Morzu Bałtyckim, ale również na Zalewie Wiślanym. Armatorzy statku rybackiego [...] nie posiadają wobec tego historycznych praw połowowych do wystawiania narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Organ podkreślił ponadto, że strony w przeszłości, przy użyciu statku [...] ani statku wycofanego – [...], w ramach którego części zdolności połowowej został wprowadzony statek [...], nigdy nie prowadziły połowów na Zalewie Wiślanym, w związku z czym nigdy na tym obszarze nie wystawiały żadnych narzędzi połowowych. Oddalając skargę, Sąd I instancji przywołując treść przepisów art. 16 ust 1, 2 i 4 oraz art. 20a ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62 poz. 574) wskazał, że dotyczą one wyłącznie przekazywania kwot połowowych, natomiast nie odnoszą się do przekazywania narzędzi połowowych - nie są one przez te przepisy wymienione. Oznaczało to, że wniosek skarżących o przekazanie narzędzi połowowych ze statku [...] na statek [...] nie mógł zostać uwzględniony. Sąd podkreślił, że strony wprowadziły do rybołówstwa morskiego statek [...], ale w ramach pozostałej części zdolności połowowej po statku [...], który był eksploatowany tylko na wodach Morza Bałtyckiego. Zasadnie zatem uznano, że statek [...] mógł wejść do wykonywania rybołówstwa morskiego wyłącznie na wodach Bałtyku - statek [...] z racji uzyskanego zezwolenia połowowego tylko tam był eksploatowany. Zasadnie również wydano skarżącym specjalne zezwolenie połowowe nr [...] na statek [...], uprawniające do połowów na obszarze Morza Bałtyckiego, które nie obejmowało prawa połowów na obszarze Zalewu Wiślanego. Takiego prawa statek [...] nie posiadał. W konsekwencji, zdaniem Sądu, armatorzy statku [...] nie mieli historycznych praw połowowych do wystawienia narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia § 3 ust. 2 zarządzenia nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołóstwa Morskiego w Gdyni w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr 122/2004 poz. 1575), który odnosi się do łącznej ilości sprzętu połowowego na Zalewie Wiślanym, a która zgodnie z ustaleniami organu została wyczerpana. Sąd zauważył ponadto, że ten przepis nie przewiduje możliwości przekazywania sprzętu połowowego z jednego statku na drugi. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną T. K. i A. K. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. polegającego na błędnej wykładni art. 19 ustawy o rybołówstwie poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu (a także w uzasadnieniu orzeczenia) historycznego prawa połowowego skarżącego, a także uznanie, wbrew definicji legalnej historycznych praw połowowych, iż dotyczą one m.in. konkretnych akwenów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni art. 16 ust. 1 i 8 poprzez uznanie, że przesłanką do uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego są wolne narzędzia połowowe, a w konsekwencji dodanie pozaustawowych przesłanek uzyskiwania praw do wykonywania rybołówstwa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nie zastosowaniu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w konsekwencji nie uwzględnienie w orzeczeniu przesłanek wskazywanych w ww. artykule, w tym przede wszystkim nieustaleniu w wyroku, czy decyzja będąca podstawą skargi kasacyjnej nie narusza praw jednostki (skarżących) do wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającego na błędnej wykładni art. 20a w zw. z art. 17 i 32 ustawy o rybołówstwie wyrażającej się w uznaniu, że nie jest możliwe przeniesienie narzędzi połowowych na inny statek, czego konsekwencją było podtrzymanie decyzji odmawiającej udzielenia specjalnego zezwolenia połowowego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu szeregu przepisów Konstytucji RP, a mianowicie art. 1, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, art. 2 wprowadzającego zasadę sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza art. 32 zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny poprzez uznanie, że ograniczenie skarżącym możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jest zgodne z prawem; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny podczas gdy Sąd I instancji uznał, że ograniczenie uzyskania zezwolenia połowowego przez akt rangi podstawowej (zarządzenie) jest prawidłowe; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych, przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunku do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeśli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 113 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że prawa jest dostatecznie wyjaśniona i nie przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych, możliwości wykorzystania przez skarżących wolnych narzędzi połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunku do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeśli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpoznania części zarzutów skarżących. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pismem procesowy z dnia 3 marca 2014 r. skarżący kasacyjnie uzupełnili argumenty dotyczące zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie: "uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych, przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunku do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeśli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami". Należy przypomnieć, iż sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi wyjątek od tej zasad, który zatem nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Stanowi on, że: "Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie." Z treści tego przepisu wynika, że warunkami zastosowania go przez Sąd I instancji są istniejące po stronie sądu administracyjnego istotne wątpliwości w sprawie będącej przedmiotem postępowania, czyli nie w innych sprawach administracyjnych, w stosunku do innych armatorów. Sprawy te nie mogą być przedmiotem badania w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 134 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyrok spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzygnął tą indywidualną sprawę w jej granicach i wziął pod uwagę całokształt sprawy. Zasadnie przewodniczący składu orzekającego w analizowanej sprawie zamknął rozprawę, ponieważ Sąd I instancji słusznie uznał ją za dostatecznie wyjaśnioną. Odnosząc się do pomieszczonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 19 ustawy o rybołówstwie poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu (a także w uzasadnieniu orzeczenia) historycznego prawa połowowego skarżących, a także uznanie, wbrew definicji legalnej historycznych praw połowowych, iż dotyczą one m.in. konkretnych akwenów. Stosownie do treści art. 19 ustawy o rybołówstwie organy, które określają sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, mogą uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów. Strony skarżące kasacyjnie, co wskazały organy administracji w tej sprawie i z czym zgodził się Sąd I instancji, wprowadziły statek rybacki [...] do rybołówstwa morskiego w oparciu o część zdolności połowowej pozostałej po wycofaniu z rybołówstwa statku [...], który był eksploatowany wyłącznie na wodach Morza Bałtyckiego, w związku z czym jego historyczne prawa połowowe zostały wypracowane na tym akwenie. Art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie zawiera legalną definicję historycznego prawa połowowego, zgodnie z którą historyczne prawa połowowe oznaczają prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie. Z definicji tej wynika, że prawo do prowadzenia połowów określonych gatunków ryb powinno wynikać z dokumentacji, którą stanowią dzienniki połowowe i raporty miesięczne. W niniejszej sprawie statek [...] posiadał historyczne prawa połowowe na Morzu Bałtyckim, natomiast statek [...],który został wprowadzony w ramach części zdolności połowowej po statku [...] nie posiadał żadnych praw połowowych. Zatem zarzut nieuwzględnienia historycznych praw połowowych armatorów statku [...] przez organ nie jest zasadny, ponieważ armatorzy ci nie posiadali żadnych praw, których posiadanie mogliby udokumentować. Statek [...] został wpisany do rejestru statków rybackich w dniu 24 stycznia 2013 r., w związku z czym przy użyciu tego statku rybackiego nigdy w przeszłości nie były prowadzone żadne połowy. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 ust. 1 i 8 ustawy o rybołówstwie poprzez jego błędną wykładnię. Słusznie Sąd I instancji zaakceptował dokonana przez organy wykładnię tych przepisów uznając, iż organ dokonał prawidłowego ustalenia, że w odniesieniu do wnioskowanych narzędzi połowowych GNS, FPO, LLS, limit możliwych do stosowania na obszarze Zalewu Wiślanego narzędzi jest wyczerpany. Podkreślić należy, ze Zalew Wiślany jest niewielkim akwenem z wyjątkowo wrażliwym ekosystemem. Zatem podlega szczególnej ochronie, a ograniczenia w wykonywaniu rybołówstwa na tym obszarze wprowadził Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 18 i art. 32 ustawy o rybołówstwie. Regulacje prawne wydane w oparciu o te upoważnienia ustawowe są aktami prawa miejscowego i normują kwestię dostępu do żywych zasobów Zalewu Wiślanego oraz możliwość wystawiania określonej ilości narzędzi połowowych na tym obszarze. Nie jest w konsekwencji także zasadnym zarzut, zawarty w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie stronom prawa do swobody działalności gospodarczej. Stronie ograniczone zostało jedynie prawo do rozpoczęcia połowów na Zalewie Wiślanym, zupełnie nowym statkiem, dla którego skarżący kasacyjnie nie posiadają historycznych praw połowowych, w oparciu o przepisy ustawy oraz aktów prawa miejscowego. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20a w zw. z art. 17 i 32 ustawy o rybołówstwie – błędnej wykładni wyrażającej się w uznaniu, że nie jest możliwe przeniesienie narzędzi połowowych na inny statek. Skarżący niezasadnie wywiedli, iż przepis art. 20a ustawy o rybołówstwie dotyczy nie tylko przekazywania kwot połowowych, ale również przekazywania narzędzi połowowych. Jest to błędna konstatacja, ponieważ kwoty połowowe i narzędzia połowowe to "instytucje" odrębne. Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o to co zostało wskazane wyżej nie znalazł także podstaw do uznania za uzasadnionych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. W ocenie sądu kasacyjnego nie doszło w tej sprawie do naruszenia: art. 1 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, art. 2, który wprowadza zasadę sprawiedliwości społecznej, art. 32, zgodnie z którym wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, art. 22 Konstytucji, stosownie do treści którego ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na interes publiczny. W konsekwencji za nie znajdujący uzasadnienia uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Sąd I instancji słusznie uznał, iż w tej sprawie nie doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnym, który wywarłby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i zasadnie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.