II GSK 2199/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "K." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2248/20 w sprawie ze skargi "K." Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr DPP-WOPN.600.3.2019.AJ w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów przez przewoźnika kolejowego i odstąpienia od wyznaczenia terminu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "K." Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2248/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę "K." Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 11 sierpnia 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów przez przewoźnika kolejowego i odstąpienia od wyznaczenia terminu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "K." Sp. z o.o. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego - art. 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L nr 315 z 03.12.2007, str. 14 ze sprost.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie 1371/2007), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienia tego przepisu odnoszące się do pociągów należy zastosować wprost do pojazdów zastępczej komunikacji autobusowej, a nie odpowiednio, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że wykazanie zaistnienia uzasadnionych względów handlowych, przemawiających za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej leży de facto wyłącznie po stronie skarżącej i nie może być badane przez organ z urzędu, nawet wówczas, gdy organ posiada wiedzę o możliwych okolicznościach uzasadniających przyjęcie zaistnienia przesłanki z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia/nieistnienia uzasadnionych względów handlowych, przemawiających za wyłączeniem możliwości nabycia biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej, co przy uzupełnieniu materiału dowodowego pozwoliłoby na prawidłową ocenę stanu faktycznego i uznanie racji skarżącej; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, a Sąd poczynił ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodu z dokumentu, który nie odnosił się do stanu faktycznego sprawy i uznał uzasadnienie organu, dotyczące możliwości technicznych i organizacyjnych przewoźnika kolejowego do prowadzenia sprzedaży biletów w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej na linii nr [...] na podstawie zastępczej komunikacji autobusowej zorganizowanej w innym okresie i na innej linii kolejowej - linii nr [...], na odcinku: [...] – [...], przy nieporównywalnej skali prowadzonych przedsięwzięć przewozowych. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach przywołanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że pomimo braku bezpośredniego wskazania w art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007 możliwości jego stosowania do zastępczej komunikacji autobusowej zorganizowanej przez przewoźnika kolejowego, znajduje on zastosowanie również do zastępczej komunikacji autobusowej, bowiem w przeciwnym razie pasażerowie korzystający z zastępczej komunikacji autobusowej byliby pozbawieni praw przysługujących pasażerom korzystającym z tzw. pociągów służby publicznej do bezproblemowego zakupu biletów w co najmniej jednym z trzech podstawowych kanałów sprzedaży. Zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, przedsiębiorstwa kolejowe zapewniają możliwość nabycia w pociągu biletów na dane połączenie, chyba że możliwość taka jest ograniczona albo wyłączona ze względów bezpieczeństwa lub zwalczania nadużyć, z powodu obowiązku wcześniejszej rezerwacji lub z uzasadnionych względów handlowych. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie przyznał rację organowi, iż na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby uzasadnione względy handlowe wyłączały możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie, ze względu na koszty zatrudnienia, długotrwałego przeszkolenia dodatkowego personelu i wyposażenia w specjalistyczny sprzęt pokaźnej liczby osób. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że oczywistym jest, iż zastępcza komunikacja autobusowa z istoty rzeczy rządzi się odmiennymi zasadami prowadzenia ruchu pasażerskiego, w związku z czym wykazanie zaistnienia okoliczności ograniczających albo wyłączających możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie, o których mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, musi odpowiadać specyfice tego rodzaju transportu zastępującego transport kolejowy pociągami. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie wpływa to na odmienny sposób wykładni art. 9 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, w stosunku do ZKA, ale na charakter okoliczności faktycznych, które należy uwzględnić przy ocenie zaistnienia przesłanek z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, w tym przypadku okoliczności uzasadniających zaistnienie względów handlowych wyłączających możliwość nabycia w ZKA biletów na dane połączenie. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że zapewnienie podróżnym możliwości nabycia biletów przez telefon komórkowy w aplikacji S. oraz przez Internet w systemie internetowej sprzedaży biletów (...), jak również możliwości nabycia biletu w przedsprzedaży w dowolnym punkcie odpraw, nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1371/2007, nakładającego na przewoźników wykonujących pasażerskie przewozy osób na podstawie umów o świadczenie usług publicznych, obowiązek zapewnienia pasażerom możliwości zakupu biletów, w co najmniej jeden ze wskazanych w tym przepisie trzech sposobów sprzedaży biletów (w kasie biletowej, w automacie biletowym, w pociągu). Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że podnosząc, iż z uzasadnionych względów handlowych sprzedaż biletów nie była prowadzona w autobusach ZKA, to Skarżąca powinna wykazać istnienie tych względów handlowych. Zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie organ - powołując się na wyjaśnienia Spółki zawarte w piśmie z 5 września 2018 r., z którego wynika, że upoważnieni pracownicy, którzy prowadzą kontrole w pojazdach zastępczej komunikacji autobusowej wyposażeni są w terminale mobilne i bilety blankietowe, za pomocą których mogą sprzedawać bilety - uznał, że Skarżąca kasacyjnie dysponowała techniczną możliwością sprzedaży biletów w pojazdach ZKA, z której nie skorzystano. Rację ma zatem Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że organowi nie sposób przypisać zarzucanych w skardze naruszeń przepisów procesowych w tym art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 15 w zw. z art. 16 § 1, art. 67 § 1 w zw. z art. 68 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. Rację ma także Sąd I instancji, również wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że organowi nie sposób przypisać zarzucanych w skardze naruszeń przepisów procesowych w tym art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się bowiem w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w tych przepisach. Odnosząc się zatem ogólnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organach ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16; wyrok NSA z 30 października 2023, sygn. akt II GSK 796/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania z lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 616/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, niemniej jednak nie jest nieograniczony w tym zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Zwłaszcza, gdy tylko z jej udziałem możliwe jest ewentualne pozyskanie dowodów potwierdzających dane twierdzenia (np. dane dokumenty znajdują się w wyłącznej dyspozycji strony, a organ wzywa ją do współdziałania w zakresie ich pozyskania). Rację ma także Sąd I instancji, że na taką właśnie konstrukcję ciężaru dowodu w kontrolowanym postępowaniu w zakresie kwestii, czy zaistniały w niniejszej sprawie uzasadnione względy handlowe, wyłączające możliwość nabycia w ZKA biletów na danych, wskazanych w sentencji decyzji I instancji, połączeniach i czy Skarżąca wykazała ich zaistnienie. Strona – dążąc do uzyskania korzystnej dla siebie decyzji – powinna przedstawić takie wyjaśnienia i dowody, które przekonywałyby o zasadności zgłoszonego poglądu. Wadliwe jest zatem rozumowanie, w myśl którego jeżeli określone dowody znajdują się w gestii strony, a ta ich nie przedstawia, to okoliczność ta pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na zakres sprawy, obowiązki organu i wydane rozstrzygnięcie. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że skarżąca kasacyjnie spółka - podnosząc w licznych pismach procesowych, zarówno w postępowaniu sądowym jak i administracyjnym, że kontrolerzy nie wchodzą w skład drużyn konduktorskich, które prowadzą obsługę pociągu/pojazdu ZKA oraz, że nieporównywalna pojemność taboru kolejowego i drogowego i związana z tym różnica liczebności obsługi drużyn konduktorskich, prowadzących sprzedaż biletów w pociągach wiąże się z koniecznością zatrudnienia, przeprowadzenia długotrwałego przeszkolenia i wyposażenia w specjalistyczny sprzęt pokaźnej liczby osób - poza powyższymi ogólnymi stwierdzeniami, nie przedstawiła żadnych konkretnych danych liczbowych dotyczących liczby osób wymagających zatrudnienia oraz związanych z tym kosztów, w tym kosztów przeszkolenia tych osób oraz wyposażenia w specjalistyczny sprzęt. W tym zakresie pogląd WSA przestawiony w zaskarżonym wyroku zasługuje na pełną akceptację. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że szczegółowe dane w tym zakresie nie mogły być znane z urzędu Prezesowi UTK i nie można uznać, jak twierdzi skarżąca Spółka, że nie wymagały one dowodu. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż Spółka skarżąca kasacyjnie, jako podmiot prowadzący profesjonalnie działalność w zakresie transportu kolejowego, a w związku z tym zobligowany do znajomości przepisów prawa regulujących tę działalność, nie mogąc z powodu uzasadnionych względów handlowych zapewnić możliwości nabycia w ZKA biletów na dane połączenie, powinna z należytą starannością wymaganą od profesjonalisty wykazać wystąpienie tych uzasadnionych względów handlowych. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie to organ powinien w tym zakresie przeprowadzić dowody, celem wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie, w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., odpowiedzi na skargą kasacyjną oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.