II GSK 2169/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1920/20 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr EA-b-972/446/20 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej bojowej oddala skargę kasacyjną

I. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją z 14 lutego 2020 r. (nr B 270/A/2020), doręczoną M. R. (dalej jako skarżący) w dniu 14 marca 2020 r., odmówił wydania skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów ochrony osobistej. W dniu 17 marca 2020 r. skarżący złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu wniosek o uzupełnienie ww. decyzji organu a jednocześnie w dniu 26 marca 2020 r. złożył odwołanie od tej decyzji. W dniu 3 kwietnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji własnej z 14 lutego 2020 r. o odmowie wydania skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów ochrony osobistej oraz pouczył, że na postanowienie zgodnie z art. 113 § 3 i art. 141 § 1 i 2 k.p.a. służy zażalenie. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 kwietnia 2020 r. II. Z kolei Komendant Główny Policji postanowieniem z 29 maja 2020 r. EA-b-655/446/20, doręczonym skarżącemu w dniu 4 czerwca 2020 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego z 26 marca 2020 r. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. W uzasadnieniu powołał się na art. 111 k.p.a. i wyjaśnił, że odwołanie skarżącego z 26 marca 2020 r. zostało złożone przedwcześnie (przed wydaniem przez organ postanowienia dotyczącego uzupełnienia decyzji objętej odwołaniem). Organ wyjaśnił, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji powoduje, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem jej uzupełnienia, rozpoczyna się dopiero od daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o uzupełnienie decyzji. III. W dniu 9 czerwca 2020 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. podając, że składa go "z ostrożności procesowej". Skarżący podniósł, że odwołanie z 26 marca 2020 r. złożył w terminie oraz wyjaśnił, że zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Komendanta Głównego Policji z 29 maja 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Dodał, że nie został pouczony o wszystkich przysługujących mu prawach i obowiązkach (art. 9 k.p.a.). IV. Postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r. EA-b-972/446/20 Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 58 § 1 i § 2 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podał, że we wniosku o przywrócenie terminu m.in. zakwestionował legalność postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności jego odwołania z 26 marca 2020 r. czemu dał wyraz zaskarżając to postanowienie do WSA w Warszawie. Składając zatem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z argumentacją, że zostało złożone w terminie, sam sobie zaprzecza. Komendant Główny Policji dodał, że to od strony zależy, z jakiego środka zaskarżenia skorzysta, w tej kwestii ma prawo wyboru, jednakże winna mieć na uwadze, że skorzystanie z jednego środka procesowego uniemożliwia skorzystanie, w tym samym czasie, ze środka drugiego. W niniejszej sprawie strona, jak sama wskazała, z ostrożności procesowej uruchomiła oba środki, które się wykluczają. W tej sytuacji, o legalności będącego w obrocie prawnym postanowienia Komendanta Głównego Policji z 29 maja 2020 r. o niedopuszczalności odwołania, rozstrzygać będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawiązując do art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Komendant wskazał, że uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery warunki: 1. strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2. uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, 3. wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz 4. jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin - w tym wypadku złożenie odwołania od decyzji o odmowie wydania pozwolenia na broń palną do ochrony osobistej. Jak dalej zauważył, w niniejszej sprawie, strona przy wniesieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. spełniła warunki określone w pkt 1-4. Wskazała jednakże, iż uczyniła to z ostrożności procesowej. Zdaniem organu powyższe prowadzi do konstatacji, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jako przedwczesny, złożony bowiem przed rozstrzygnięciem WSA w Warszawie, nie może zostać merytorycznie rozpatrzony - winien skutkować odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. "Rodzaj i charakter" czynności organu Policji jest bowiem uzależniony od treści rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w tej sprawie. V. Wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1920/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania. Uznał, że nie jest prawidłowe zapatrywanie organu co do niedopuszczalności wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, złożonego w dniu 9 czerwca 2020 r. tj. po wniesieniu przez niego skargi na postanowienie z 29 maja 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej decyzji. Komendant Główny Policji oparł zaskarżone postanowienie na stwierdzeniu, że skarga na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oraz wniosek o przywrócenie terminu wykluczają się wzajemnie i do czasu wydania przez Sąd wyroku w sprawie legalności postanowienia Komendanta Głównego Policji z 29 maja 2020 r. o niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z 14 lutego 2020 r. wniosek taki nie może zostać merytorycznie rozpatrzony i winien skutkować odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. "Rodzaj i charakter" czynności organu Policji jest bowiem uzależniony od treści rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w tym Sądzie w sprawie, które podlega jego ocenie prawnej. Organ będzie związany oceną prawną i stanowiskiem, jakie zostanie wyrażone w wyroku Sądu. Z tego powodu zaskarżonym postanowieniem odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ posiłkował się orzecznictwem, w którym przyjmuje się, że czynności procesowe polegające na złożeniu środka zaskarżenia od orzeczenia wydanego na skutek uchybienia przez stronę terminowi i wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej wykluczają się wzajemnie. WSA zauważył jednak, że skarżący z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z 14 lutego 2020 r. wystąpił w dniu 9 czerwca 2020 r., a więc po otrzymaniu (w dniu 4 czerwca 2020 r.) postanowienia Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu niedopuszczalności jego "pierwszego" odwołania (jako złożonego przed wydaniem przez organ postanowienia w sprawie uzupełnienia decyzji objętej odwołaniem). Zdaniem WSA, w tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie mógł odmówić skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z powołaniem się na to, że jego wniosek jest przedwczesny, a co najwyżej po zakończeniu postępowania sądowego zainicjowanego skargą na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (WSA w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1179/20 oddalił skargę strony na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 29 maja 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 lutego 2020 r.), rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu, mając na uwadze, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wniosek o przywrócenie terminy stałby się bezprzedmiotowy. W świetle art. 58 § 2 k.p.a. wniosek o przywrócenie terminu skarżący mógł wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, natomiast według art. 58 § 1 k.p.a. organ może odmówić przywrócenia terminu tylko wówczas, gdy wnioskodawca nie uprawdopodobni, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. VI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 1 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako kpa, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie, że wnioskodawca M. R. może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2020 r. nr B-270/a/2020 (A.III.27350k.dit.DEC.2020.IP) Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i taki wniosek strony jest wobec zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych dopuszczalny, a strona uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu kpa i uznanie, że na nowo można otworzyć stronie termin (przywrócić termin) do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r. nr B-270/a/2020 (A.III.27350k.dit.DEC.2020.IP) wobec równoległego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1920/20 ze skargi M. R. niedopuszczalności odwołania M. R. od decyzji z dnia 14 lutego 2020 r. nr B-270/a/2020 (A.IIL27350k.dit.DEC.2020.IP) Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie mógł odmówić M. R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania po złożeniu przez ww. osobę wniosku z dnia 9 czerwca 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 111 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu otworzył się dla M. R. od dnia 10 kwietnia 2020 r., tj. od daty doręczenia stronie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu nr A.III.27350k.W.post.2020.IP, w którym Organ ten odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia 14 lutego 2020 r., a strona z wymienionego terminu do wniesienia odwołania nie skorzystała; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 144 § 4 oraz art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, a także i niewskazanie Organowi wytycznych co do dalszego postępowania. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W obu przypadkach wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VII. Skarga kasacyjna jest w okolicznościach sprawy nieuzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawienie nie zachodzi nieważność postępowania przeprowadzonego przez WSA. VIII. Skarga kasacyjna, której zarzuty w myśl zasady dyspozycyjności wyznaczają granice zaskarżenia i zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uzasadnia twierdzenia organu o wadliwości kwestionowanego wyroku WSA w Warszawie. W istocie środek odwoławczy całkowicie abstrahuje od ustalonego i niepodważonego stanu faktycznego, negując wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane w sprawie przez organ i poddane kontroli Sądu pierwszej instancji. Komendant Główny Policji błędnie w istocie uważa, że może w dowolnym momencie modyfikować wcześniej wyrażone oceny prawne i faktyczne, co do złożonego wniosku o przywrócenie terminu. Przede wszystkim należy przypomnieć organowi, że w zaskarżonym do WSA postanowieniu z 7 sierpnia 2020 r., nawiązując do art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wprost, wyraźnie i wiążąco wskazał, że strona skarżąca ubiegając się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. spełniła wszystkie cztery warunki zrekonstruowane wcześniej przez organ, a więc - według twierdzeń KGP - (1) wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, (2) uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, (3) wniosek złożyła w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz (4) dopełniła wraz z wnioskiem uchybionej czynność. Powodem odmowy przywrócenia terminu był natomiast fakt, że wniosek skarżącego w tym zakresie jest zdaniem organu przedwczesny, bowiem złożony został przed rozstrzygnięciem przez WSA w Warszawie w przedmiocie innego postanowienia Komendanta Głównego Policji, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z 14 lutego 2020 r. (odmawiającej wydania pozwolenia na broń). W tych okolicznościach faktycznych Komendant jednoznacznie stwierdził, że jakkolwiek wniosek o przywrócenie terminu spełniał przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., to jednak nie mógł zostać merytorycznie rozpatrzony, bowiem rodzaj i charakter czynności organu Policji jest uzależniony od treści rozstrzygnięcia, jakie zapadnie przed WSA w Warszawie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia skargi na postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stąd odmówił przywrócenia terminu. Orzekając na skutek skargi M. R. i biorąc pod uwagę ustalony przez organ i niekwestionowany stan faktyczny sprawy, WSA nie podzielił zapatrywania KGP o przedwczesności wniosku skarżącego. Osią tych twierdzeń jest zanegowanie stanowiska organu, że skarga na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oraz wniosek o przywrócenie terminu wykluczają się wzajemnie i do czasu wydania przez WSA wyroku w sprawie legalności postanowienia o niedopuszczalności odwołania, nie może zostać merytorycznie rozpatrzony. WSA, uznając to stanowisko za błędne, słusznie zatem zauważył, że skarżący z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z 14 lutego 2020 r. wystąpił w dniu 9 czerwca 2020 r., a więc po otrzymaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. postanowienia Komendanta Głównego Policji z 29 maja 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności jego odwołania, w którym po raz pierwszy rozważono i pouczono go o treści art. 111 § 2 k.p.a. Żadnego pouczenia w tym zakresie nie zawiera natomiast eksponowane przez organ postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z 3 kwietnia 2020 r. odmawiające uzupełnienia decyzji z 14 lutego 2020 r. Dodatkowo akt ten zawiera błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia zażaleniem w trybie art. 113 § 3 k.p.a., gdy tymczasem postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, wydane na podstawie art. 111 k.p.a., jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. W konsekwencji, w niniejszej sprawie, całość twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu bazuje aktualnie na zaprzeczeniu jego poprzedniego stanowiska i całkowicie odmiennych twierdzeniach faktycznych, wskazujących na zawinienie skarżącego, a pośrednio na złożenie wniosku o przywrócenie terminu z przekroczeniem terminu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. Stanowisko to wywodzone jest przy tym nie tyle z rozstrzygnięć wydanych w sprawie przez organy, a z pism kierowanych do skarżącego w toku postępowania, których treść przy orzekaniu postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r. była przecież KGP doskonale znana. Dopiero w zaskarżonym postanowieniu organ wiążąco pouczył skarżącego o skutkach wynikających z art. 111 § 2 k.p.a. W powyższych realiach niezasadne są zarzuty nr 1-3 skargi kasacyjnej. Nie jest także zasadny zarzut nr 4, w którym omyłkowo wskazano art. 144 § 4 zamiast art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zachodzi zarzucone w sprawie lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, a także niesformułowanie wytycznych, co do dalszego postępowania. Wytyczne mogą wynikać już z samej istoty wypowiedzi Sądu pierwszej instancji i w niniejszej sprawie tak właśnie jest. Nie negując bowiem w żaden sposób ustalonego przez organ w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego, w tym przede wszystkim wskazanego przez organ spełnienia przez skarżącego warunków z art. 58 k.p.a., WSA podważył stanowisko, co do odmowy przywrócenia terminu z uwagi na "przedwczesność wniosku". Wskazał więc, że wniosek ma być procedowany, a przy jego ocenie organ uwzględni fakt wydania przez WSA w Warszawie wyroku z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1179/20, którym oddalono skargę strony na postanowienie KGP z 29 maja 2020 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji KWP w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. W realiach sprawy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.