II GSK 2161/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 286/23 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 7 marca 2023 r. nr KO.480.22.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 286/23, oddalił skargę S. G. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO, Kolegium) z 7 marca 2023 r., nr KO.480.22.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego (dalej: Starosta) z 1 kwietnia 2016r. w sprawie zarejestrowania na rzecz Strony pojazdu marki [...], nr rej. [...]. Sąd I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła Strona, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji oraz wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm., dalej: p.r.d.), a także § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1038; dalej: rozporządzenie z 22 lipca 2002 r.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że rozstrzygnięcie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania, niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o unieważnieniu. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ - Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach: II GSK 2051/23, II GSK 2052/23, II GSK 2161/23, II GSK 2162/23, II GSK 2163/23, II GSK 2165/23, II GSK 2166/23, II GSK 2167/23, II GSK 2173/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty z 1 kwietnia 2016 r. w sprawie zarejestrowania samochodu marki [...], nr nadwozia (VIN) [...], stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA – najogólniej rzecz ujmując – wynika akceptacja stanowiska organu administracji, który stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa wobec wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy, podejście organu nadzoru do rozumienia wymienionej przesłanki oraz jej zastosowania, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie zarejestrowania pojazdu nie było nieprawidłowe. Nie budziło bowiem wątpliwości, że Skarżący nie był producentem rejestrowanego pojazdu – który został wyprodukowany przez [...], jako samochód ciężarowy kategorii N2 (według [...] dowodu rejestracyjnego – N1), o masie całkowitej 5000 kg, liczbie miejsc 3 – lecz dokonał w nim zmian konstrukcyjnych poprzez zwiększenie masy całkowitej do 5900 kg oraz zwiększenie liczby miejsc (siedzących dla 24 osób+9 miejsc stojących), co powodowało zmianę funkcji pojazdu z ciężarowego na autobus. Dołączone do wniosku o rejestrację pojazdu (w którym dokonano zmian konstrukcyjnych) dokumenty, tj. zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym wraz z opisem zmian dokonanych w pojeździe oraz opinia techniczna nie stanowiły oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta w rozumieniu § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r., potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Zwłaszcza, że z pozyskanego w toku postępowania oświadczenia [...] Sp. z o.o. wynika również, że przedsiębiorstwo Skarżącego nie było znane [...] firmie, a tym samym nie mogło być partnerem [...] w zakresie zabudowy pojazdów. Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie więc stwierdził, że rejestracja spornego samochodu została dokonana z rażącym naruszeniem § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. Należy jednocześnie wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odniósł się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 749/23, II GSK 771/23, II GSK164/23, II GSK 562/23, II GSK 291/23; 13 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1590/22, II GSK 1539/22, II GSK 1538/22; 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1485/22, II GSK 437/22, II GSK 1489/22, II GSK 1490/22; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu prawa procesowego, tj. podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tych przepisów miało dojść "poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania, niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o unieważnieniu". Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1)oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA takie błędy nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalności zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11; 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje Strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma przedstawiać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej jest warunkiem koniecznym, by była ona podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie wyjaśnia istoty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem z tych powodów ten zarzut kasacyjny należało tym bardziej uznać za niezasadny. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a., art. 72 ust. 1 p.r.d., a także § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. poprzez nieprawidłowe uznanie, że rozstrzygnięcie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji Sądu I instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez. Stanowisko Skarżącego kasacyjnie nie mogło zostać uznane za zasadne, mając na uwadze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona wadą (jedną z wad), o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest więc sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Jego przedmiotem nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ nadzoru jedynie kontroluje prawidłowość samej decyzji administracyjnej. Nie można uznać za zasadny argumentu Strony, że "ustawa nie zawiera definicji legalnej producenta pojazdu". Zwłaszcza, że – co trzeba podnieść w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji odwołującego się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 pkt 40 rozporządzenia nr 2018/858 (choć zasadne w tej sprawie byłoby odwołanie się do obowiązującego w dacie rejestracji spornego pojazdu art. 3 pkt 26 dyrektywy 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającej dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, opubl.: Dz. Urz. UE L z 2007.263, s. 1., co prawidłowo uczyniło Kolegium) oraz art. 3 pkt 47 rozporządzenia nr 168/2013 (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – teza tego rodzaju jest o tyle dowolna, że nie uwzględnia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 2 pkt 58 p.r.d., zgodnie z którym VIN to numer identyfikacyjny pojazdu nadany i umieszczony przez producenta. Oznacza to, że producent pojazdu nadaje i umieszcza numer identyfikacyjny pojazdu – VIN (numer nadwozia), a więc producentem jest podmiot, który nadał i umieścił numer VIN pojazdu. W tym kontekście w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 157/18 (LEX nr 2517040 - w ślad za publikacjami dostępnymi na stronie https://www.motofakty.pl) trafnie wyjaśniono, że numer VIN (ang. Vehicle Identification Number) jest zestawieniem siedemnastu znaków, który identyfikuje konkretny pojazd i jest dla niego unikalnym numerem. Numer ten zostaje przyporządkowany przez producenta pojazdu i identyfikuje markę, model i rok pojazdu, a także bardziej szczegółowe dane, takie jak między innymi typ silnika. W tym kontekście, trzy pierwsze znaki numeru VIN określają kraj pochodzenia (znak pierwszy) oraz producenta pojazdu (znak drugi i trzeci), a zatem litera [...] oznacza [...], a [...] z kolei oznaczenie pojazdu użytkowego [...]. Dlatego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nr nadwozia spornego pojazdu – nr [...] – nie został nadany, ani też naniesiony przez Skarżącego, albowiem nie był on producentem tego pojazdu, w którym dokonał jedynie zmian konstrukcyjnych. Należy mieć także na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 66 ust. 4 pkt 6 p.r.d. zabrania się dokonywania zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, z wyjątkiem: a) pojazdu, na którego typ zostało wydane świadectwo homologacji typu lub inny równoważny dokument (o którym mowa w art. 70j ust. 1, art. 70k ust. 1, art. 70o ust. 1, art. 70zo ust. 1, art. 70zp ust. 1 albo art. 70zu ust. 1 p.r.d.); b) pojazdu, w którym zmian konstrukcyjnych dokonał przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że Skarżący dokonywał zmian rodzaju pojazdu z samochodu ciężarowego (kategorii N2 czy też N1), ale niewątpliwie na autobus, a takie zmiany są dopuszczalne po spełnieniu wymogów określonych w § 9d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 305 z późn. zm.), a jednym z nich - uzyskanie wyników badania jednostki uprawnionej co do spełnienia odpowiednich wymagań technicznych, których Skarżący nie spełnił, ponieważ zobowiązany był do uzyskania oświadczenia producenta (por. art. 3 pkt 26 dyrektywy nr 2007/46) lub przedstawiciela producenta (por. art. 3 pkt 27 dyrektywy 2007/46), że pojazd homologowany był zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Nie można zatem podzielić prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodu, że Skarżący może zostać uznany za producenta pojazdu. W opisanych okolicznościach nie było także zasadne eksponowanie argumentu wskazującego na konsekwencje mające wynikać z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, czy też z tej okoliczności, że Strona legalnie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zmian konstrukcyjnych pojazdów (art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b) p.r.d.) w związku z czym – jak twierdzi – jest producentem spornego w sprawie pojazdu, którego zmian konstrukcyjnych dokonała, nie jest ani zasadne, ani też przydatne. W myśl art. 66 ust. 3a pkt 1 p.r.d. pojazd uczestniczący w ruchu powinien posiadać nadane przez producenta, z zastrzeżeniem art. 66a, cechy identyfikacyjne: numer VIN albo nr nadwozia, podwozia lub ramy. Cechy identyfikacyjne, o których mowa w art. 66 ust. 3a, nadaje i umieszcza producent (art. 66a ust. 1 p.r.d.), a w przypadkach wyjątkowych określonych w ust. 2 – starosta właściwy w sprawach rejestracji w formie decyzji. Skarżący kasacyjnie nie był ani producentem, ani nie posiadał decyzji, o której mowa w art. 66a ust. 2 p.r.d. Nie mógł więc zostać uznany za producenta zgłoszonego do rejestracji pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych. Z dowodu rejestracyjnego pojazdu i widniejącego nr VIN wynikało, że jego producentem jest firma [...]. Pojazd ten zarejestrowany był jako samochód ciężarowy (pojazd był wyprodukowany z dopuszczalną masa całkowitą (dmc) 5000 kg, liczbą miejsc siedzących - 3, wyprodukowany wg. [...] świadectwa homologacji - kierownica po prawej stronie, kategoria N2, por. pismo [...] Sp. z o.o. z 15 kwietnia 2022 r. - w aktach adm., a według [...] dowodu rejestracyjnego – N1). Przez dokonanie zmian konstrukcyjnych, zmieniono m.in. dopuszczalną masę̨ całkowitą, masę własną, liczbę miejsc oraz rodzaj tego pojazdu z samochodu ciężarowego – na autobus. W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, czego chciałby Skarżący, że po dokonaniu zmian konstrukcyjnych w pojeździe jest jego producentem, gdyż producentem pojazdu pozostaje firma [...], a Skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej dokonał jedynie zmian konstrukcyjnych pojazdu. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację. W tej sytuacji, nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego kasacyjnie, jakoby dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla nich odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów, należy uznać́ za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę̨ indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę̨ uzyskiwania zezwoleń́ dla części i wyposażenia (por. w kwestii badań technicznych w tym zakresie np. wyroki NSA z: 30 stycznia 2024r., sygn. akt II GSK 1378/21; 13 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1835/21). Nie mogą być zatem uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Z treści przywołanych wyżej regulacji prawnych, jak i art. 72 ust. 1 p.r.d. jednoznacznie wynika, że Skarżący wnosząc o rejestrację pojazdu nie przedstawił oświadczenia producenta lub jego przedstawiciela potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Załączone do wniosku o rejestrację pojazdu dokumenty nie są oświadczeniami, o których mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r., zatem organ nie miał podstaw do jego rejestracji mocą decyzji, której nieważność stwierdzono. Nie ma więc podstaw, aby kwestionować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja, którą stwierdzono nieważność wymienionej decyzji rejestracyjnej, jest prawidłowa i nie narusza prawa. Wzruszona kontrolowaną decyzją ostateczna decyzja Starosty o rejestracji wymienionego pojazdu wydana bowiem została z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy należy w pełni zaakceptować, prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób niewątpliwy sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Od wielu lat w orzecznictwie wyrażone są bowiem poglądy, iż jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (por. wyrok NSA z 17 września 1997r., sygn. akt III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Oczywistym więc jest, że chodzi tu o sytuację, w której treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19; 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 353/21; 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1822/21). Odnosząc się w tym kontekście do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów dotyczących wątpliwości w zakresie interpretacji wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. oraz p.r.d. dotyczących badań technicznych i warunków technicznych, należy zauważyć, iż brak aktualizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji - w kontekście potrzeby podejmowania koniecznych zabiegów interpretacyjnych oraz rezultatu tych zabiegów interpretacyjnych - odnoszony jest w orzecznictwie do przepisów prawa niejednoznacznych w swej treści, nie zaś do przepisów niebudzących wątpliwości co ich rozumienia, co ma swoje konsekwencje, albowiem rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88; 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92; jak i wyroki NSA z: 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96; 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05; 30 maja 2008r., sygn. akt II OSK 404/08). Nie oznacza to jednak - jak tylko pozornie mogłoby się wydawać - że ocena odnośnie do wystąpienia tego rodzaju przekroczenia prawa, nie jest i nie może być dokonywana na gruncie procesu wykładni prawa. W tym kontekście podkreślić należy, że określone rozumienie teksu prawnego zawsze przecież stanowi rezultat - niekiedy nawet nieuświadamianego - procesu wykładni, co uzasadnia twierdzenie, że wszystkie przepisy podlegają interpretacji (inaczej omnia sunt interpretanda - M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3 - 4, s. 20 i n.; zob. również M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2016.12.05 komentarz LEX/el.2017 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Stąd też, jak podkreśla się w orzecznictwie, sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10), a w tym względzie, za rażące uważa się, między innymi, naruszenie podstawowych reguł wykładni, w szczególności zaś tej reguły wykładni, którą jest pierwszeństwo regulacji szczególnej przed regulacją ogólną (por. wyrok NSA z 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 743/10). Jeżeli przyjąć, że w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, co można i należy wiązać również z naruszeniem reguł wykładni prawa, to stanowiący konsekwencję ich naruszenia rezultat tak dokonanej wykładni, w sytuacji gdy jego skutki będą powodować, że decyzja nie będzie mogła być zaakceptowana, jako wydana przez organy praworządnego państwa, tym bardziej będzie uzasadniał ocenę o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Za rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest bowiem i to, że rodzaj naruszenia oraz jego skutki powodują, iż decyzja, bądź postanowienie nie mogą być zaakceptowane, jako wydane przez organy praworządnego państwa (zob.: K. Glibowski w w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 1132 i nast., P. M. Przybysz, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2017.06.05 komentarz LEX/el.2017, M. Jaśkowska, op. cit. oraz przywołane tam orzecznictwo), co nastąpi w szczególności wówczas, gdy naruszeniu normatywnego wzorca działania towarzyszyć będzie jednoczesny brak realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niedopuszczalne jest jednak odwoływanie się do innych przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. M. Niezgódka-Medek, w: S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X. 2017, WKP 2017, s. 1296-1297, B. Adamiak glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9, poz. 100). Nie można pomijać, że rozporządzenie z 22 lipca 2002 r. regulowało, między innymi w § 1 ust. 1 pkt 1 warunki i tryb rejestracji pojazdów, o których mowa w art. 71 ust. 1 p.r.d. (dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe), a ponadto, że stanowiący podstawę jego wydania upoważniający przepis art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) .p.r.d. został usytuowany w Rozdziale II – "Warunki dopuszczenia pojazdów do ruchu" – Działu III – "Pojazdy" – wymienionej ustawy, to wymóg w takim samym stopniu i zakresie odnosi się do § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r., albowiem został on usytuowany w rozdziale 2 – "Rejestracja pojazdów" – ww. rozporządzenia. Znaczenie tego argumentu – w tym w relacji do celu i przedmiotu regulacji wymienionego rozporządzenia – jest istotne, gdy podkreślić, że w warunkach określonych przepisem § 14 ust. 4 pkt 2 tego aktu, a mianowicie, w przypadku zgłoszenia przez właściciela pojazdu wniosku o zmianę danych technicznych pojazdu dotyczących mas i nacisków osi, zawartych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającą ze zmiany właściwych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 i 5a p.r.d., warunków technicznych – a więc warunkach, które zostały ujawnione w rozpatrywanej sprawie (zwiększenia masy całkowitej pojazdu z 5000 kg do 5900 kg, zwiększenia liczby miejsc z 3 do 33) – do wniosku dołącza się oświadczenie wystawione przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzające, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Dołączone przez Wnioskodawcę do wniosku o rejestrację wymienionego pojazdu (w którym dokonano zmian konstrukcyjnych) dokumenty: zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym wraz z opisem zmian dokonanych w pojeździe oraz opinia techniczna, z całą pewnością nie stanowiły oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta w rozumieniu § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Skarżący nie był bowiem producentem wymienionego pojazdu, o czym ponad wszelką wątpliwość należy wnioskować na podstawie znaczenia konsekwencji wynikających z art. 2 pkt 58 p.r.d., powołanych uregulowań unijnych oraz treści i funkcji numeru identyfikacyjnego pojazdu VIN, który jest nadawany i umieszczany przez producenta. Numer nadwozia spornego w sprawie pojazdu – a mianowicie nr [...] – nie mógł być nadany, ani też naniesiony przez Skarżącego (zresztą czego nie wykazywał), albowiem nie był on producentem tego pojazdu, a dokonał w nim jedynie zmian konstrukcyjnych i zmienił jego przeznaczenie z samochodu ciężarowego na autobus. Przedłożonych przez Stronę dokumentów nie można było również kwalifikować, jako oświadczenia przedstawiciela producenta w rozumieniu § 14 ust. 4 pkt 2 wymienionego rozporządzenia, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, albowiem kwalifikacji tej sprzeciwia się stanowisko [...] Sp. z o.o., z którego wynika, że przedsiębiorstwo Skarżącego w ogóle nie było znane [...] firmie, a tym samym nie mogło być partnerem spółki. Dlatego też nie można było uznać za prawidłowy zarzutu sformułowanego w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zaktualizowała się przesłanka wydania decyzji Starosty o rejestracji samochodu marki [...], nr nadwozia [...], z rażącym naruszeniem prawa w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.r.d. i § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. Dodać należy, że przedmiotowe przepisy, w przekonaniu NSA, nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie ma więc podstaw, aby kwestionować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja, którą stwierdzono nieważność wymienionej decyzji rejestracyjnej, jest prawidłowa i nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.