II GSK 2158/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 70/15 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. D. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 70/15 oddalił skargę D D (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora W Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O (dalej: Dyrektor) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca we wniosku z dnia 13 maja 2013 r. o przyznanie płatności na 2013 rok (zmienionym w dniu 6 czerwca 2013 r.) zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 wariantu 2.1, grunty o powierzchni 14,26 ha, natomiast w ramach pakietu 4 wariantu 4.1 grunty o powierzchni 32,11 ha. W dniach 26 sierpnia - 30 września 2013 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Następnie w dniu 22 listopada 2013 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności. Stwierdzono, że do objęcia płatnością rolnośrodowiskową kwalifikują się w ramach pakietu 2 wariantu 2.1 grunty o powierzchni 12,61 ha, natomiast w ramach pakietu 4 wariantu 4.1 grunty o powierzchni 27,49 ha, co było konsekwencją wykluczenia gruntów położonych na działkach oznaczonych jako A, B, E, FA, G, J, M i L, dla których stwierdzono inną powierzchnię niż zadeklarowana. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O (dalej: Kierownik) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok w łącznej kwocie 32.278,90 zł, w tym z tytułu realizacji: 1) Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne: - wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w odniesieniu do powierzchni 12,61 ha w wysokości 7.354,90 zł; 2) Pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000: - wariant 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków za powierzchnię uwzględnioną w płatności w odniesieniu do powierzchni 27,49 ha w wysokości 24.924 zł. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przepisy prawne, na podstawie których ustalono powierzchnię gruntów dla płatności rolnośrodowiskowej. Jednocześnie organ wyjaśnił motywy obliczenia wysokości przyznanych płatności oraz wskazał, że w sprawie nie zachodziły okoliczności uprawniające do zastosowania obniżek i wyłączeń. Zdaniem organu strona nie dołożyła należytej staranności w przy wypełnianiu wniosku. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego prawidłowo przeprowadzono kontrolę, z której sporządzono stosowną dokumentację. Sąd I instancji uzasadniając motywy rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazał przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie. WSA podkreślił, że ustawodawca nałożył na rolnika składającego wniosek o płatności obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania. Jednocześnie Sąd I instancji odniósł się do zasad przeprowadzania kontroli oraz utrwalenia jej wyników. Zdaniem Sądu I instancji w świetle zebranego materiału dowodowego zasadnie organ przyjął, że wobec niepodważenia poczynionych ustaleń kontroli przekonywującymi przeciwdowodami wykazującymi inny stan faktyczny dla konkretnych gruntów w czasie kontroli, samo negowanie przez stronę stanowiska organu obszernymi wywodami, odnoszącymi się w dużej mierze do kwestii niezwiązanych ze stosowaniem powołanych wyżej przepisów ustawy, nie może stanowić przeciwwagi dla konkretnych wyliczeń, które wbrew zarzutom strony, znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej i innych zebranych w sprawie dowodach. W ocenie WSA brak podstaw do kwestionowania prawidłowości wyłączenia z płatności działek oznaczonych symbolami E, G/G1, J oraz M. Ponadto zastrzeżeń Sądu I instancji nie budzi ocena organów odnośnie danych zawartych w raporcie pomiarowym powierzchni użytkowanej rolniczo sporządzonym w dniu 24 czerwca na podstawie pomiaru terenowego z dnia 16 czerwca 2014 r. przez biegłego mgr. inż. Macieja Bondziula. WSA wskazał, że po dołączeniu tego raportu do akt i wobec zgłaszanych przez stronę uwag, organ dokonał ponownej weryfikacji i dokładnej analizy dotychczasowych ustaleń, między innymi porównując ten pomiar z pomiarem wykonanym przez inspektorów na miejscu. Następnie prawidłowo wykazał, że w opinii mgr. inż. Macieja Bondziula wyłączono z powierzchni działek rolnych jedynie obszary nieużytkowane rolniczo na przestrzeni wielu lat (typu las, staw), zaliczając części działek ewidencyjnych nie wykorzystywane pod uprawy rolne, bądź te, które nie są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Jednocześnie WSA wskazał na brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty, że kontrolowana uprawa nie była już w okresie wegetatywnym, bądź znajdowała się pod zalegającym śniegiem. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie dokonano zarówno kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącej, jak i zmierzono uprawnione do spornych płatności grunty przy użyciu ortofotomapy. Jednocześnie WSA zaznaczył, że w raporcie z tej kontroli, jak i uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał nazwę i model odbiornika, który wykorzystano do pomiaru działek rolnych w gospodarstwie (GETAC z CHC). Przeprowadzona kontrola nie ograniczała się do kontroli na podstawie ortofotomapy, lecz obejmowała również wizytację terenową i oględziny działek, co znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej dokumentacji fotograficznej. Sąd I instancji podkreślił, że wyłącznie na wnioskodawcy spoczywał obowiązek wyznaczenia w terenie i prawidłowego pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności. Równocześnie WSA wskazał, że to wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie została spełniona przesłanka do przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia oraz rozpoznania merytorycznego skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, tj.: - art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U.2013.173 ze zm. – dalej: u.w.r.o.w.) poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności, że skarżąca kwestionowała ustalenia organu administracji i przedstawiła w tym zakresie dowód w postaci operatu szacunkowego wykonanego przez uprawnionego geodetę, który jednoznacznie wskazywał na powierzchnie deklarowanych do płatności gruntów, które były utrzymywane w należytej kulturze rolnej i były podstawą przyznania płatności również do nich, podczas gdy Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o stwierdzenie, że "w sytuacji gdy zgłaszane przez skarżącą zarzuty co do wyników kontroli nie są poparte przekonywującymi dowodami - organ wykazał zaś, iż przedłożony przez rolnika pomiar sporządzony przez uprawnionego geodetę nie jest wystarczający do zakwestionowania dotychczasowych ustaleń - odstąpienie od dokonywania ponownej kontroli na miejscu i oględzin gruntów, było zasadne." W ocenie skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, bowiem z uwagi na tak postawioną tezę Sąd I instancji uznał, że skarżąca wyczerpała w toku postępowania administracyjnego możliwość kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ, zaś przedstawiony dowód nie stanowi wystarczającego przeciwdowodu i nie może wpływać na zaskarżoną decyzję, a zatem decyzję taką należało utrzymać w mocy, jako prawidłową i niekwestionowaną skutecznie przez stronę. - art. 18 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. poprzez uznanie, że organ administracji zasadnie dokonał zmniejszenia wysokości płatności na rzecz skarżącej z tytułu płatności rolnośrodowiskowych, pomimo iż skarżąca wykazała przed organem i podniosła przed Sądem I instancji, iż spełniła wszystkie warunki do uzyskania wnioskowanej płatności w pełnym zakresie, na co wskazują zawarte w aktach sprawy administracyjnej m.in. wyniki pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę, wyniki pomiarów wykonane przez jednostkę certyfikującą działalność ekologiczną, wyniki prowadzonych przez organ administracji kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącej w latach poprzednich, w których skarżąca deklarowała powierzchnię gruntów tożsamą z zadeklarowaną w 2013 r. (w zakresie płatności przyznawanych uprzednio skarżącej od 2008 r. do 2012 r.). W ocenie skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji pomniejszającej wnioskowaną przez skarżącą płatność. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna D D oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie NSA skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ramach zarzutów kasacyjnych strona podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i wskazuje, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że skarżąca w postępowaniu przed organami ARiMR kwestionowała ustalenia faktyczne, które stały się podstawą wypłaty płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za 2013 r. Skutkiem takiego działania Sądu I instancji było nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez stronę, a w konsekwencji uznanie, że organy dokonały zmniejszenia płatności zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że zdaniem strony główną wadą skarżonego wyroku jest przyjęcie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, z pominięciem okoliczności wynikających z operatu przez nią przedłożonego, tym samym niezasadne pomniejszenie powierzchni działek zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie w ramach pakietu 4 wariantu 4.1. Zdaniem D D przyjęte przez organy ustalenia w tym zakresie są wadliwe, tym samym wyrok Sądu I instancji jako niezgodny z prawem powinien zostać uchylony. NSA nie podziela stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do przekonania, że w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia prawa. Zarówno organy, ale także i Sąd I instancji jednoznacznie wskazały, że postępowanie dowodowe na gruncie u.o.w.r.w. podlega modyfikacjom w stosunku do zasad zawartych w k.p.a. Zakres tych modyfikacji odnosi się przede wszystkim do roli strony w postępowaniu wyjaśniającym, domagając się od niej aktywności dowodowej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie korzystała z prawem przewidzianego uprawnienia, przedkładając organom operat sporządzony przez osobę uprawnioną. Z treści tego dokumentu (prywatnego) wynikały nieco inne dane dotyczące powierzchni działek zgłoszonych do płatności niż te, które zostały ustalone przez organy w postępowaniu kontrolnym. Istnienie takiej rozbieżności, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie może być traktowane jako wada ustaleń faktycznych wydanych decyzji. Wynika to z tego, że organy bardzo precyzyjnie i jednoznacznie odniosły się do różnic w zakresie powierzchni działek. Ich stanowisko jest jednoznaczne i logiczne, a potwierdzenie znajduje w zgromadzonym materialne dowodowym. Brak zgody strony, co do dokonanych ustaleń w tym zakresie nie może być traktowany jako wadliwość postępowania, skoro organy wyjaśniły z jakich powodów przyjmują jako podstawę orzekania ustalenia inne niż wynikające z operatu strony. Sąd I instancji akceptując stanowisko organów działał w zgodzie z prawem. NSA podkreśla, co trafnie znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że przepisy unijne dla potrzeb dopłat wprowadzają swoisty sposób ustalania powierzchni działek objętych płatnościami. Organy i Sąd I instancji słusznie podkreśliły, że na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W tym zakresie korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, obrazów lotniczych lub satelitarnych przy zachowaniu jednolitego standardu dokładnościowego. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły dane działek z wykorzystaniem takiego systemu, a skarżąca nie podważyła skutecznie tych ustaleń, bo nie czyniła tego przedłożona przez nią ekspertyza, która odmiennie od ustaleń organów przyjmowała powierzchnie działek użytkowane rolniczo przez skarżącą kasacyjnie. Z tego więc powodu nie można przyjąć jej stanowiska, że dane powierzchniowe działek zostały wadliwie ustalone. Tak byłoby, gdyby rozbieżności dotyczyły tych samych wyłączeń z powierzchni poszczególnych działek. Jednak w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a to oznacza, że przyjęte przez organy ustalenia dotyczące tej powierzchni zostały dokonane zgodnie z prawem. Zatem, skoro wyrok Sądu I instancji akceptował poprawne ustalenia, to nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych. Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty podnoszące naruszenie art. 18 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że żaden z tych przepisów nie został naruszony w postępowaniu przed organami ARiMR, zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć prawa, akceptując sposób stosowania tych przepisów przez organy, czego konsekwencją było oddalenie skargi. Z treści art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. wynika, że pomoc w ramach działań objętych programem uregulowanym w tej ustawie jest przyznawana na wniosek. W rozpoznawanej sprawie taki wniosek został złożony przez skarżącą kasacyjnie, zatem trudno uznać, że w tym zakresie organy i Sąd naruszyły dyspozycję tego przepisu. Podobnie należy odnieść się do drugiego z podnoszonych naruszeń, a więc działania organów i Sądu I instancji w sposób sprzeczny z treścią art. 18 ust. 1 u.w.r.o.w. Z kolei ten przepis stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu, a grunt stanowi przedmiot posiadania samoistnego i zależnego, to pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Kwestia rodzaju posiadania gospodarstwa i gruntów przez D D nie była kwestionowana i nie budziła żadnych wątpliwości, tym samym nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W sprawie wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego strona mogłaby wiązać tylko z oceną faktów przyjętych za podstawę orzekania, jednak w tym zakresie skarga kasacyjna nie stawiała zarzutu, tym samym NSA nie mógł w tym zakresie oceniać skarżonego wyroku. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.