II GSK 2125/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1117/22 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1117/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 14 grudnia 2018 r., umarzył postępowanie administracyjne, a także orzekł o koszach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją z 18 stycznia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD") - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącego - utrzymał w mocy własną decyzję z 14 grudnia 2018 r., którą nałożył karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 2, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 13 ust. 1 pkt 3 z zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", oraz załącznika nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 32) i art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.). Podstawą faktyczną nałożenia kary było ustalenie, na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat, że w dniu 28 marca 2018 r. zarejestrowano przejazdy pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] przez odcinki dróg, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Wskazany pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ("CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia był skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę uznając, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało zarejestrowane w dniu 28 marca 2018 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu - w trybie art. 44 § 4 k.p.a. - dopiero w dniu 5 października 2018 r., a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu ustanowionego w art. 13n u.d.p. W takiej sytuacji, wobec ziszczenia się negatywnej przesłanki procesu jurysdykcyjnego obowiązkiem organu było umorzenie postępowania. Wydanie w tych warunkach decyzji administracyjnej obligowało Sąd do jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem art. 13n u.d.p. i art. 61 § 1 k.p.a., które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, WSA na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji, eliminując je z obrotu, na podstawie art. art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 61 §1 i § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest data doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu, podczas gdy postępowanie z urzędu inicjuje się niezależnie od strony, a datą jego wszczęcia jest data pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, wobec czego w okolicznościach tej sprawy, należało przyjąć, wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia określonego w obowiązującym w dacie kontroli art. 13n u.d.p., 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 n u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie poprzez niezasadne uznanie, że w okolicznościach tej sprawy istniał zakaz wszczęcia postępowania z uwagi na upływ sześciomiesięcznego terminu przedawnienia określonego w tym przepisie, podczas gdy wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie nastąpiło przed upływem wskazanego terminu, 3) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarg kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W niniejszej sprawie jednak zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Należy przy tym wskazać, że w przypadku zarzutów dotyczących błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich interpretacji, gdyż fakt ten determinuje dopiero zakres i potrzebę dalszej kontroli z punktu widzenia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej zagadnienie prawne było już przedmiotem licznych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 10.02.2023 r., II GSK 589/20, LEX nr 3507943, wyrok NSA z 10.02.2023 r., II GSK 697/20, LEX nr 3508153, wyrok NSA z 10.02.2023 r., II GSK 237/20, LEX nr 3592968, wyrok NSA z 10.02.2023 r., II GSK 534/20, LEX nr 3592986, wyrok NSA z 16.03.2023 r., II GSK 44/20, LEX nr 3704151, wyrok NSA z 16.03.2023 r., II GSK 150/20, LEX nr 3662227, wyrok NSA z 20.02.2024 r., II GSK 1204/23, LEX nr 3731934 ) i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela i przyjmuje za własne poglądy zaprezentowane we wskazanych wyżej uzasadnieniach wyroków. Wbrew stanowisku WSA, przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania - bądź z urzędu, bądź też na wniosek - postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397). Z uwagi na treść art. 51 ust. 6 lit. b u.t.d. oraz art. 13k i art. 13I u.d.p., nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektroniczne - jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Z przepisu art. 13n u.d.p. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Wskazany wyżej przepis prawa ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, wprowadzając negatywną przesłankę procesową co do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku. Przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że termin ten ma charakter materialnoprawny (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 237/20). Wraz więc z jego upływem następuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Z powyższego wynika, że prawnym warunkiem prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, jest wszczęcie tego postępowania w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia wymienionego deliktu, albowiem wraz z upływem tego terminu w ogóle wygasa uprawnienie właściwego organu administracji do wszczęcia tego postępowania, co stanowi ujemną przesłankę procesową jego prowadzenia. Z przepisu art. 13n u.d.p. stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych (...), jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy", wynika również, że skuteczność wszczęcia uzależniona jest od dokonania stosownej czynności przez organ w ściśle oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia. Skuteczność tej czynności nie jest uwarunkowana natomiast dokonaniem zawiadomienia strony o jej podjęciu. W sytuacji więc dokonania przez organ jakiejkolwiek czynności w ramach postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, nie ma prawnie istotnego znaczenia, czy w terminie, o którym mowa w art. 13n tej ustawy strona została powiadomiona o wszczęciu wymienionego postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 237/20). Podkreślić należy, że o ile w odniesieniu do postępowań wszczynanych na żądanie strony ustawodawca uregulował kwestię daty ich wszczęcia (art. 61 § 3 k.p.a.), to nie uczynił tego w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu stanowiąc jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu (podobnie, jak i na żądanie strony) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Powszechnie w judykaturze i doktrynie prezentowane jest stanowisko, że wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 653/81). Data zawiadomienia strony nie ma więc znaczenia dla ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu, skoro jest nią (pewna) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, niezależnie od tego, że jej podjęcie wymaga powiadomienia o tym strony postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi natomiast konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia tej pierwszej czynności w sprawie. W świetle art. 13n ustawy o drogach publicznych oraz charakteru ustanowionego nim terminu, brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że organ administracji ma obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w terminie sześciu miesięcy, co nieprawidłowo stwierdził WSA. Skoro więc przypisane stronie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce 28 marca 2018 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia (podjęcie pierwszej czynności w sprawie) nastąpiło 6 września 2018 r., to okoliczność doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania w dniu 5 października 2018 r., nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 13n ustawy o drogach publicznych, jak też przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna okazała się skuteczna, to w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji nie było zasadne. W związku z tym więc, że zarzuty kasacyjne należało uznać za usprawiedliwione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z przedstawionych ocen prawnych, do ponownego rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z §2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). ----------------------- 2