II GSK 2113/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 130/22 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r. III SA/Gd 130/22 oddalił skargę T. N., dalej: "skarżącego" lub "skarżącego kasacyjnie", na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej: "GITD" lub "organu" z 10 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc – w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego – o uchylenie skarżonego wyroku, skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD") z 24 sierpnia 2020 r. w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto, wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na: 1. naruszeniu przez decyzję organu drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "kpa", a polegające na nieuchyleniu decyzji WITD, mimo że organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) błędnie ustaliły, że a) art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej powoływanej jako: "utd") nie ma zastosowania w sprawie z powodu: – braku spełnienia przez pojazd osobowy wymagań stawianych taksówce (m.in. oznakowania czy wyposażenia w taksometr), – niewpisania na dzień kontroli taksówki do licencji wydanej na rzecz skarżącego na przewóz osób taksówką w krajowym transporcie drogowym, – skarżący miał jakoby wykonywać przewóz okazjonalny, w sytuacji gdy faktycznie na podstawie licencji taksówkowej skarżący wykonywał przewóz taksówką, a organom administracji nie przysługiwało uprawnienie do oceny, że wskutek uchybień wykonywany przewóz nie był przewozem taksówką, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia okazjonalnego charakteru przewozu, b) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 utd znajdują zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy skarżący wykonywał przewóz taksówką na podstawie licencji taksówkowej i przepisy dotyczące przewozu okazjonalnego nie mogły mieć zastosowania do przewozu wykonywanego przez skarżącego, nie mają zastosowania: c) § 24 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdu oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016 r. Poz. 2022 ze zm. dalej: "Rozporządzenie o Warunkach Technicznych"), oraz d) art. 7a § 1 kpa oraz art. 2 pkt 43 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm., dalej: "prd") a art. 2 pkt 43 lit. a prd ma zastosowanie, oraz nie zbadał czy oprogramowanie aplikacji mobilnej wykorzystanej w trakcie przewozu posiadało funkcjonalność kasy fiskalnej, a w konsekwencji błędnie uznał, że taksówka powinna posiadać taksometr, w sytuacji gdy art. 2 pkt 43 lit. b prd przewiduje, że opłata za przewóz taksówką może zostać ustalona na podstawie aplikacji mobilnej, o której mowa w art. 13b utd, a ponadto na mocy § 24 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Warunkach Technicznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r. taksówkę wyposaża się w taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji, o ile występuje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że skarżący posiadający licencję taksówkową świadczy usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję taksówkową wykonuje krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. .8 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 utd w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania, 2. rażącym naruszeniu przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. niezastosowanie art. 6 ust. 4 utd w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r., przez bezpodstawne uznanie przez organy administracji, że skarżący był zobowiązany do zgłoszenia zmian do licencji taksówkowej, w sytuacji gdy po nowelizacji art. 6 ust. 4 utd od 1 styczniu 2020 r. stanowi, że licencję na wykonywanie krajowego transportu osób taksówką udziela się na określony obszar (z treści tego przepisu z końcem dnia 31 grudnia 2019 r. usunięto wymóg wydawania licencji na określony pojazd), tak więc brak było obowiązku zgłoszenia zmiany, 3. błędnym zastosowaniu pkt 1.5 załącznika nr 3 do utd, tj. niezgłoszenie organowi udzielającemu licencji taksówkowej zmiany danych taksówki (którą skarżący wykonywał kontrolowany przewóz), w sytuacji gdy organ drugiej instancji uznał w skarżonej decyzji, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób, który to przewóz okazjonalny nie wymaga licencji, a tym bardziej nie wymagał zgłoszenia pojazdu wykonującego przewóz, 4. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 utd przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym – w tym przypadku skarżący – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 utd, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie ani. 5b ust. 1 pkt 3 utd), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 utd w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania; 5. art. 5b ust 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b utd w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 utd, podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów utd doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 utd nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Skarżący kasacyjnie, ewentualnie, zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP przez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 utd przez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 utd ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, 2) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA"), że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP przez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 utd przez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a utd wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 utd, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją RP; 3) przez błędne przyjęcie, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 utd może być zastosowany wobec skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE – na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu sformułowanego w petitum. Ponadto, w sytuacji gdyby NSA nie podzielał stanowiska skarżącego, że cytowane powyżej przepisy utd, a w szczególności art. 18 ust la i 4b oraz art. 5b ust. 1 utd stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") z wnioskiem o zbadanie, czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 utd stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2011/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie, wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 utd z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W sprawie niniejszej NSA nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach w niej wskazanych. Na wstępie podkreślenia wymaga, że to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku do domyślania się i uzupełniania argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną ani nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest bowiem wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi właśnie na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski. Dlatego to profesjonalny pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, to jest naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ppsa, wskazać natomiast należy, że przepis art. 1 ppsa ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy wywodzona z niego norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji ppsa. To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 ppsa. Nadto, przepisy ppsa nie zawierają jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 1 § 1 i 2. W sytuacji gdy autorowi skargi kasacyjnej chodziło w tym zakresie o art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to jest to regulacja również natury ustrojowej, a taka – w myśl art. 174 pkt 1 i 2 ppsa (przewidującego jako podstawy skargi kasacyjnej tylko przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania) – nie może stanowić podstawy zarzutu skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przytoczony przepis jest zatem przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy te wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 ppsa nie odnosi się wprost do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 ppsa nie może w związku z tym stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. O naruszeniu przepisów art. 3 ppsa można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r. II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu pierwszej instancji objęta została działalność GITD występującego jako organ administracyjny publicznej w zakresie wydanej decyzji administracyjnej. Tym samym prawidłowo została zastosowana przez WSA w Gdańsku norma kompetencyjna objęta art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, zgodnie z którą sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 ppsa, może skarżący kasacyjnie doprowadzić zatem do kontroli skarżonego wyroku w zakresie prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji czynności dowodowych i wyjaśniających przeprowadzonych przez organ w postępowaniu zmierzającym do wydania skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji WITD. Z tego też względu stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów postępowania przez WSA w Gdańsku. Nieprawidłowo jest skonstruowany zarzut nr 1 podniesiony w skardze kasacyjnej. Art. 174 ppsa wyraźnie stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie łączy w zarzucie tym dwie powyższe podstawy, co nie jest dopuszczalne. Natomiast zarzut naruszenia art. 8 i 107 kpa nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznany, gdyż przepisy te zawierają niższe jednostki redakcyjne, które jednakże nie zostały wskazane przez skarżącego. Pomijając jednak nawet powyższą nieprawidłowość w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, podnieść należy, co następuje. Stan faktyczny został zarówno przez GITD, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalony. Prawidłowo wskazano, że w dniu 31 stycznia 2020 r. około godziny 17.30 przy [...] w G. patrol Policji zatrzymał do kontroli samochód osobowy marki Skoda Fabia nr rej. [...]. Pojazdem kierował Y. B. Z pojazdu wysiadł pasażer, który oświadczył, że skorzystał z odpłatnej usługi przewozu osób za pośrednictwem aplikacji mobilnej U. w telefonie komórkowym. Kontrolowany pojazd nie był oznakowany zgodnie z przepisami jako pojazd "TAXI", nie był wyposażony w taksometr oraz w kasę fiskalną. Konstrukcyjnie przedmiotowy pojazd był przystosowany do przewozu pięciu osób włącznie z kierowcą, co potwierdziły oględziny pojazdu oraz dokumentacja fotograficzna. Podczas kontroli kierowca przedstawił licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzieloną przez Prezydenta Miasta Gdyni skarżącemu. W trakcie kontroli kierowca okazał nadto umowę zlecenia wiążącą go ze skarżącym, który posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Do posiadanego dokumentu nie zgłosił on zatrzymanego do kontroli pojazdu marki Skoda Fabia o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący de facto nie kwestionuje powyższego stanu faktycznego, ale jego prawną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego też zarzut naruszenia wskazanych przepisów kpa nie może być uznany za zasadny, tym bardziej, że skarżący nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 7a § 1 kpa nie mógł zaś być uznany za zasadny, gdyż w sprawie nie istniały wątpliwości co do treści normy prawnej, a zresztą sam skarżący kasacyjnie takich wątpliwości nie wykazał. Art. 2 pkt 43 prd zawiera definicję legalną taksówki, a – jak wykazane zostanie poniżej – kontrolowany pojazd taksówką nie był, a zatem przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Nie został także naruszony § 24 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia o Warunkach Technicznych, albowiem – jak wskazano powyżej - kontrolowany pojazd nie tylko nie był wyposażony w taksometr oraz w kasę fiskalną, ale także nie był oznakowany zgodnie z przepisami jako pojazd "TAXI", czego zresztą sam skarżący nie kwestionuje. Słusznie zatem organ, jak i Sąd pierwszej instancji nie uznał pojazdu za taksówkę. Z powyższego wynika także niezasadność zarzutu naruszenia art. 6 ust. 4 utd, gdyż przepis ten dotyczy właśnie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie kontrolowany pojazd nie był taksówką. Powyższe skutkuje także niezasadnością zarzutu naruszenia pktu 1.5 załącznika nr 3 do utd, gdyż ponownie wskazać należy, że bezspornie ustalone zostało, że kontrolowany pojazd taksówką nie był. Zgodnie z art. 18 ust. 4a utd przewóz okazjonalny może być wykonywany tylko pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, tymczasem skontrolowany pojazd tego warunku nie spełniał. Przewóz wykonywany w imieniu skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 utd, albowiem warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone w formie umowy pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości lub w formie elektronicznej, lecz przy pomocy aplikacji U. Skontrolowany pojazd nie był również własnością skarżącego ani nie był przedmiotem leasingu tego przedsiębiorcy, co ustalono w toku postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia zatem wątpliwości, że przewóz wykonywany przez skontrolowanego kierowcę był przewozem okazjonalnym wykonywanym z naruszeniem warunków określonych w utd. Dlatego też niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 utd, a także art. 4 pkt 11 utd zawierającego definicję ustawową przejazdu okazjonalnego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 utd, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepisy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 utd nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywy nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady. Sąd drugiej instancji podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że usługi transportowe związane z przewozem osób nie należą do tej kategorii usług, do których odnoszą się wskazane dyrektywy. Dodatkowo NSA wskazuje, że problem notyfikacji przepisów to szczególna procedura kierowana do ustawodawcy w związku z prawem unijnym, a nie problem wykładni lub błędnego stosowania prawa materialnego przez organy i sąd. Zatem z tego powodu zarzut tak ujęty nie mógł być uznany za prawidłowo postawiony ze względu na treść art. 174 ppsa. Tym samym zarzut błędnego zakwalifikowania działania skarżącego jako krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób z art. 5b ust. 1 i art. 4 pkt 1 utd, podczas gdy, w ocenie jego pełnomocnika, był to jedynie przewóz okazjonalny z art. 4 pkt 11 utd, niestanowiący tym samym transportu drogowego, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Co do kwestii zarzutów dotyczących naruszenia przepisów konstytucyjnych, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP problem ten był już wielokrotnie rozważany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem NSA, ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego - taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 utd lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 utd, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 utd. Postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 utd zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie utd w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyroki NSA z: 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09; 25 września 2012 r. II GSK 1125/11, 11 lipca 2023 r. II GSK 345/21). Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie wskazuje się, że "w polskim orzecznictwie konstytucyjnym charakter "klasyczny" przysługuje niezmiennie formule, użytej w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (U 7/87): "konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32.)". Nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości, skoro od wszystkich przedsiębiorców, którzy chcą świadczyć usługi transportu w zakresie przewozu osób wymaga się spełnienia tych samych warunków i dokonania tych samych wyborów, a więc albo będą świadczyć usługi transportu w ramach transportu drogowego taksówką albo przewozu okazjonalnego. Również nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia zakazu dyskryminacji, przewidzianego w art. 32 ust. 2 Konstytucji (nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny). W doktrynie przyjmuje się, że "dyskryminacja pojawia się w sytuacji, gdy zróżnicowanie podmiotów następuje ze względu na cechę osobistą" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32). Stąd skarżący "podmiot powinien wykazać nierówne traktowanie podmiotów podobnych, ale także cechę osobistą, która umożliwi ocenę, czy stanowi ona rzeczywiście cechę zróżnicowania" (ibidem). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał ani nierównego traktowania podmiotów podobnych, ani cechy osobistej, na podstawie której byłby on dyskryminowany. Stąd zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty są gołosłowne. Przedstawione argumenty prowadzą w konsekwencji do wniosku o braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 193 Konstytucji RP, a więc zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny trybu tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w zakresie, w jakim oczekuje tego skarżący kasacyjnie. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie. Sąd nie musi zaś kierować pytania do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP. Ponadto, odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, należy zauważyć, że również on nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).