II GSK 2101/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 946/20 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2020 r. nr BP.501.2511.2019.1284.BD2.6637 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 946/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. T. (dalej: strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 23 lipca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Bydgoszczy z 24 października 2019 r.; umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz strony. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 19 kwietnia 2019 r. w T. na ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową strony, kierującej pojazdem marki P. o nr rej. [...], którym wykonywała przewóz drogowy osób we własnym zakresie (przewóz został zamówiony za pomocą aplikacji B.). Ustalenia kontroli udokumentowano w podpisanym przez stronę protokole kontroli. Decyzją z 24 października 2019 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie m.in. art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., dalej: u.t.d.), nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2000 zł, stwierdzając naruszenia: 1) art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j w zw. z art. 39m i art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d., poprzez wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - za co, na podstawie art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. w zw. z lp. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d., wymierzono karę 1000 zł; 2) art. 39a ust. 1 pkt 4, art. 39k w zw. z art. 39m i art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d., poprzez wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - za co, na podstawie art. 92a ust. 2 i 8 w zw. z lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., wymierzono karę 1000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżona decyzją GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania wykazano – m.in. na podstawie protokołu kontroli – że strona nie posiadała orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji po wniesieniu skargi przez stronę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji podzielił przyjętą przez organy ocenę stanu faktycznego, w tym i fakt, że strona była podmiotem wykonującym transport drogowy, doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przez organy obydwu instancji zasady wyrażonej w art. 92a ust. 10 u.t.d., regulującej zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy ustawy o transporcie drogowym jednocześnie jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Zdaniem Sądu I instancji ten sam czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 u.t.d. oznacza jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy, przy czym ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Sąd I instancji odwołał się do wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 837/20, którym oddalono skargę strony na decyzję GITD z 24 października 2019 r., nr WITD.DI.0152.111269/68/19, w przedmiocie nałożenia na stronę, jako osobę wykonującą przewóz drogowy, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, w myśl l.p. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Natomiast, w analizowanej sprawie strona została uznana za osobę wykonującą inne czynności związane z przewozem drogowym. Sąd podkreślił, że podstawą faktyczną nałożenia kary w obu przypadkach było stwierdzenie faktu wykonania przewozu osoby w T. na ul. [...] w dniu 19 kwietnia 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d., którego organy orzekające w sprawie nie uwzględniły. Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Organ wniósł również o zasądzenie od strony na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. (Dz.U. z 2019 r. poz. 58, Ip. 1.1, Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego (strony) stanowiące naruszenia, o których mowa w Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 10 u.t.d. W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie organ wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutu postawionego w petitum skargi kasacyjnej. Odpowiadając na skargę kasacyjną strona wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu -GITD jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W świetle powyższych kryteriów, skarga kasacyjna GITD uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie ww. wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, stwierdził, że decyzja ta, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że wobec ujawnienia w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2019 r. i przypisania stronie skarżącej deliktów administracyjnych opisanych pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., za które decyzją z 24 października 2019 r., na podstawie m.in. art. 92a ust. 1 ww. ustawy, została nałożona kara pieniężna w wysokości 12.000 zł oraz równoczesnego ujawnienia w toku tej kontroli i następnie przypisania stronie naruszeń opisanych pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 92a ust. 10 ww. aktu. Zwłaszcza, że – jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku – ujawnione w toku kontroli zachowanie stanowiło jeden czyn wyczerpujący znamiona wymienionych deliktów. Skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca Sądowi I instancji wadliwe podejście do rozumienia przepisów art. 92a ust 10 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa NSA na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w związku z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z: 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1253/21; 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1007/21; 16 października 2024 r., sygn., akt II GSK 820/21; 11 września 2024 r., sygn. akt II GSK 707/21; 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK121/21; 5 marca 2024r., sygn. akt II GSK 327/21; 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1310/20; 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1206/20), wymaga wyjaśnienia, że z konwencji językowej, którą na gruncie art. 92a ust 10 u.t.d. operuje ustawodawca, wyraźnie wynika – co znajduje potwierdzenie w celach oraz funkcjach zawartej w nim regulacji, która została ukierunkowana na wyłączenie możliwości multiplikowania nakładania kar pieniężnych za to samo zachowanie, a co za tym idzie, za to samo naruszenie – że konieczną przesłanką jego stosowania, a w konsekwencji warunkiem nałożenia kary pieniężnej tylko na podstawie 92a ust. 1 u.t.d. jest to, aby ujawniony czyn (działanie, zaniechanie) "będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowił jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy", a więc, aby ujawniony czyn wyczerpując znamiona naruszenia określonego w załączniku nr 3 do u.t.d., jednocześnie wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w jej załączniku nr 4. Jeżeli więc opisana w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 92a ust. 10 u.t.d. sytuacja odnosi się do równoczesnego wyczerpywania jednym czynem znamion deliktu określonego w załączniku nr 3 wymienionej ustawy oraz znamion deliktu określonego w jej załączniku nr 4, to powinno prowadzić to do wniosku, że chodzi o takie działanie (zaniechanie), którego konsekwencją – wobec tożsamości znamion – są tożsame naruszenia (delikty), co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, przywołując przykłady zbiegu regulacji prawnej obrazującej taką właśnie sytuację, np.: lp. 9.1. i 9.2. załącznika nr 3 oraz lp. 15.1. i 15.2. załącznika nr 4 (wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd, oraz – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne – za każdy pojazd, zob. s. 4 skargi kasacyjnej). Mianowicie sytuację, której zaistnienie – wobec wskazanych powyżej celów oraz funkcji przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. – uzasadnia nałożenie kary pieniężnej tylko na podstawie ust. 1 art. 92a tej ustawy, to jest jej nałożenie za jedno zachowanie stanowiące jeden czyn (jedno działanie lub zaniechanie), który będąc naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie tożsame z nim naruszenie, o którym jest mowa w załączniku nr 4 do ww. aktu. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Ujawnione w toku kontroli przeprowadzonej 19 kwietnia 2019 r. i przypisane stronie delikty polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy – a więc naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. – nie są tożsame z ujawnionymi w tym samym czasie i miejscu deliktami polegającymi na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a mianowicie naruszeniom wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. Jest to jednoznaczne przy zestawieniu opisów wymienionych naruszeń, a co za tym idzie opisów ich znamion, których realizacja stanowiła konsekwencję różnych od siebie zachowań podjętych przez stronę. Wobec tego, naruszenia, o których mowa w lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. nie stanowiły równocześnie naruszeń wymienionym w lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., a tylko w takiej sytuacji – jak wyjaśniono powyżej – aktualizują się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. należało więc uznać za usprawiedliwiony, gdyż, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie sposób jest twierdzić, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 92a ust. 10 u.t.d. W konsekwencji, wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że ujawniony w toku kontroli przewóz osób był wykonywany przez stronę osobiście, za równie uzasadniony należało uznać, że wykonywanie tego przewozu – aby mogło być uznane za zgodne z prawem – musiało również, i to niezależnie od innych jeszcze wymogów, czynić zadość temu warunkowi koniecznemu, który wynika z art. 39m u.t.d. Przepis ten stanowi, że wymagania, o których mowa w art. 39a-39l – a więc, między innymi, wymagania posiadania badań lekarskich oraz psychologicznych kierowców wykonujących przewóz drogowy w zakresie braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (odpowiednio art. 39j oraz art. 39k u.t.d.) – stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Jeżeli więc ujawniona w toku kontroli drogowej działalność strony nosiła wszystkie cechy wykonywania krajowego transportu drogowego osób (okazjonalnego przewozu osób), o czym należało wnioskować na podstawie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a w tym kontekście na podstawie charakteru, rodzaju, cech oraz właściwości działań i czynności podejmowanych przez stronę, to (niesporny) fakt osobistego wykonywania przewozu drogowego osób nie mógł pozostawać bez wpływu na wniosek, że jego wykonywanie przez osobę nieposiadającą wymaganych badań (orzeczeń) lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, należało kwalifikować jako naruszenie prawa wyczerpujące znamiona – innych jeszcze, niż opisane w lp. 1.1. oraz lp. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d. – deliktów administracyjnych, tj. deliktów, o których mowa w art. 92a ust. 2 w związku z art. 39j oraz art. 39k w związku z art. 39m u.t.d. w związku z lp. 4.4. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji także stanowisko o zasadności nałożenia za wymienione naruszenia kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Skarga kasacyjna w pełni zasadnie, a co za tym idzie skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlega uchyleniu. W związku z tym również, że istota sprawy oraz spornej w niej kwestii – jak wynika to okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – jest dostatecznie wyjaśniona, należało stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję GITD wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, a o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).