II GSK 21/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. S. K." Sp.j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3489/21 w sprawie ze sprzeciwu "A. S. K." Sp.j. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa w wykonywanej działalności objętej warunkami zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "A. S. K." Sp.j. w K. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2021 r. oddalił sprzeciw A. S. K. Sp. jawna w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2021 r., w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa w wykonywanej działalności objętej warunkami zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezes R. Ś. I. A. złożył do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Katowicach wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie sprawy pod kątem naruszenie przepisu art. 99 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne ( tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1977, dalej: u.p.f.) związanych z dokonaną zmianą osobową w "A. S. K." Sp.j, polegają na przystąpieniu w miejsce zmarłego wspólnika nowego, niebędącego farmaceutą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach, nakazał wymienionej spółce usunięcie naruszenia prawa w wykonywanej działalności, objętej warunkami zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, o którym mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 u.p.f., polegające na tym, że G. K. - wspólnik spółki "A. S. K." Sp.j. jest wspólnikiem w spółkach, które prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, w terminie 60 dni, od dnia uostatecznienia się niniejszej decyzji. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] maja 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości wymienioną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji informował stronę postępowania, iż toczy się ono w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki (pismo z dnia 4 grudnia 2018 r. i 31 grudnia 2018 r.). Wydana przez organ decyzja nakazywała natomiast stronie usunięcie naruszenia prawa. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało i w konsekwencji oparte na innej podstawie prawnej i w innym przedmiocie niż Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny uprzednio wskazywał stronie. W ocenie organu odwoławczego powodowało to, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a następnie wydał decyzję w przedmiocie nakazania spółce usunięcia naruszenia prawa, w oparciu o art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Wobec tego należało uchylić decyzję organu I instancji, gdyż naruszono przepis art. 10 k.p.a., określający wymóg umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Sąd I instancji oddalając sprzeciw wskazał na specyfikę przedmiotowej sprawy, w aspekcie zastosowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji kasacyjnej opartej o art. 138 § 2 k.p.a., co wynikało z faktu, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie cofnięcie zezwolenia, a następnie wydał decyzję w przedmiocie nakazu usunięci uchybień w obrocie produktami leczniczymi, co nie znajdowało w sprawie zastosowania, gdyż stwierdzone uchybienia dotyczyły naruszenia wymogów antykoncentracyjnych przez wspólnika skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, wszczęcie i prowadzenie postępowania przez organ I instancja o określonym przedmiocie nie wskazywało na to, że orzeczenie zapadnie w innym przedmiocie. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 10 k.p.a. Sąd podkreślił w tym zakresie, że organ musi zapewnić stronie udział w postępowaniu, które powinno mieć charakter dwuinstancyjny i uwzględniać normę art. 139 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest jedną z podstawowych zasad gwarancyjnych w postępowaniach administracyjnych, chroniących stronę postępowania, która musi wiedzieć o co toczy się spor. Sąd I instancji stwierdził również, że organ odwoławczy przedstawił w sposób przekonujący i wyczerpujący wystąpienie przesłanek, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazał, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.). A. S. K. Sp. j. w K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a poprzez błędną wykładnie art. 138 § 2 k.p.a. i przyjęciu, że: 1. wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a następnie wydanie decyzji w sprawie obowiązku dostosowania działalności do obowiązujących przepisów prawa stanowi naruszenie podstawowych zasad gwarancyjnych postępowania, tj. art. 10 k.p.a. mimo, że w przypadku obu postępowań organ musi zweryfikować te same przesłanki materialnoprawne wynikające z art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne zatem w przypadku obu postępowań należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w identycznym zakresie, ponadto strona wnosiła o wydanie takiej decyzji, a naruszenie art. 10 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w sytuacji, podczas gdy wskazany przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego i zaakceptowany przez Sąd I instancji zakres sprawy niezbędny do wyjaśnienia dotyczył odpowiedzi na pytanie, czy skarżący spełnia lub nie inne, niż zakwestionowane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach warunki uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki co dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma żadnego znaczenia bowiem zarówno przy naruszeniu jednego jak i wielu warunków prowadzenia apteki rozstrzygnięcie będzie takie samo. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim podnosi się w jej motywach, że Sąd I instancji dokonując kontroli prawidłowości kasatoryjnej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie dokonał oceny przesłanek, które legły u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Granice kontroli Sądu rozpoznającego sprzeciw zostały zakreślone w art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ II instancji przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 444-445). Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, podzielić należy opinię Sądu I instancji, że przedmiotowa sprawa administracyjna z uwagi na jej pierwotny przedmiot i rodzaj rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jest sprawą o specyficznym charakterze. Jednakże mając na uwadze przyczynę wszczęcia postępowania administracyjnego, jej przebieg oraz treść sentencji decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach wraz z jej podstawą prawną, wątpliwym wydaje się decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do pionowego rozpoznania z powodu li tylko uchybienia zasadzie zawartej w art. 10 k.p.a., które to uchybienie może mieć wpływ na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa art. 15 k.p.a. Nie nasuwa w sprawie wątpliwości, iż co do zasadny postępowanie przed organem I instancji toczyło się w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Taki przedmiot sprawy administracyjnej wynikał z treści wniosku Prezes R. Ś. I. A. skierowanego do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Katowicach o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie sprawy pod kątem naruszenie przepisu art. 99 u.p.f. Również prowadzone przez organ postępowanie, co wynika choćby z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji - pisma z dnia 4 grudnia 2018 r. i 31 grudnia 2018 r., prowadzone było w powołanym przedmiocie, a więc ustalenia istnienia podstaw do cofnięcia zezwolenia skarżącej na prowadzenie apteki. Istotne wątpliwości nasuwa natomiast rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, który wskazując w podstawie prawnej swojej decyzji - art. 120 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 3a pkt 2 u.p.f., nałożył na stronę obowiązek poprzez usunięcie naruszenia prawa, którego formy, w jakiej uczynił to organ, ustawa Prawo farmaceutyczne nie przewiduje. Podkreślenia wymaga, na co zresztą wskazywał tak Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, że regulacje zawarte w powołanym art. 120 i art. 99 u.f.p. dotyczą innych aspektów związanych z działalnością aptek. Przepis art. 99 ust. 3a pkt 2 ustawy dotyczy bowiem kwestii udzielenie, odmowa udzielenia, zmiany lub cofnięcie zezwolenia w aspekcie niedozwolonej koncentracji na rynku aptekarskim. Rzeczony przepis określa bowiem zakaz udzielenia zezwolenia w sytuacji gdy wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne. Przepis art. 120 ust 1 pkt 2 u.f.p. dotyczy natomiast zgoła innej kwestii, a mianowicie stwierdzenia naruszeń wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, kiedy to właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wobec powyższego stanu sprawy, mając na uwadze motywy sprzeciwu, w ramach których strona nie wskazywała na ograniczenie jej prawa do czynnego udziału w sprawie, a wręcz podzielała ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, wątpliwym jest stanowisko organu odwoławczego, stanowiące podstawę jego rozstrzygnięcia, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. Wątpliwości tej nie rozwiewa uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, które co do istoty w zakresie oceny decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego powiela wywody tego organu pomieszczone w odpowiedzi na sprzeciw. Uzasadnienie pozbawione jest natomiast jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na dokonanie przez Sąd I instancji analizy postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w aspekcie naruszenia powołanego art. 10 k.p.a. i zawartego w nim prawa strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym prawa wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tych przyczyn należało uchylić wyrok Sądu I instancji, który ponownie rozpoznając sprawę wywołaną wniesionym sprzeciwem, przeprowadzi szczegółową analizę prawidłowości stwierdzenia przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania w toku prowadzonego postępowania, a w konsekwencji prawidłowości zastosowanego rodzaju decyzji przewidzianego art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach, jak w punkcie 2 wyroku postanowiono na postawie 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), na które to koszty składały się opłata od uzasadnienia wyroku – 100 zł, uiszczony wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł oraz koszty pełnomocnika w osobie adwokata reprezentującego stronę w obu instancjach sprawy sądowoadministracyjnej – 240 zł.