II GSK 2082/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3180/24 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 lipca 2024 r. nr O/KR.Z-3.4341.16.6.2024.BM.4 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2025 r., VI SA/Wa 3180/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 30 lipca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W skardze kasacyjnej W. G. zaskarżył ww. wyrok w całości, podnosząc zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dokonał wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oddalenia skargi, podczas gdy materiał dowodowy nie został zebrany i rozważony w sposób wyczerpujący, gdyż błędnie ustalono, że Dyrektor GDDKiA jest uprawniony do naliczania kary za korzystanie z pasa drogowego, podczas gdy Skarb Państwa nie wylegitymował się tytułem prawa własności do działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] stanowiącej przedmiotową drogę krajową, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji GDDKiA; 2. prawa materialnego, a to a) art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy wykonanie nowego pokrycia dachowego nie spowodowało zmiany lokalizacji okapu, który istnieje w tym miejscu od czasu sprzed wejścia w życie ustawy; b) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy nie zostały spełnione przesłanki do ich zastosowania i wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. GDDKiA nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem rozważania sprowadzają się do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, kwestionując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, podniósł zarówno zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć, jego zdaniem, wpływ na wynik sprawy, jak również zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego. Treść i charakter zgłoszonych zarzutów uprawniają do ich łącznego rozważenia. Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już w sprawie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia przez skarżącego kasacyjnie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] – [...] – [...] od km 32+449 do km 32+464 strona lewa - po aktualizacji (poprzedni, przed aktualizacją od km 32+486 do km 32+501) w m. [...] poprzez wykonanie okapu budynku bez zgody zarządcy drogi. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 604/22 NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję dotyczącą kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia tożsamej części pasa drogowego w okresie od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] listopada 2019 r. W świetle powyższego wypada wskazać, że wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2023 r. i dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II OSK 126/20, LEX nr 3503676, sygn. akt III FSK 779/22, LEX nr 3441562). Przypomnienia zatem jedynie wymaga, że droga publiczna, przy której leży działka nr [...] w miejscowości [...] jest zaliczana do dróg krajowych i oznaczona jako droga nr [...] [...] – [...] [...]. Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych droga krajowa nr [...] [...] – [...] – [...] została zaliczona do klasy dróg krajowych GP. W rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji błędnie ustalił, że Dyrektor GDDKiA jest uprawniony do naliczania kary za korzystanie z pasa drogowego, podczas gdy Skarb Państwa nie wylegitymował się tytułem prawa własności do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], stanowiącej przedmiotową drogę krajową. Zarzut ten nie może jednak wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Otóż, obowiązująca ustawa o drogach publicznych w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, iż drogi publiczne stanowią w zależności od kategorii własność Skarbu Państwa, bądź właściwego samorządu terytorialnego. Droga krajowa nr [...] [...] – [...] – [...], jak już wskazano wcześniej, jest zaliczona do klasy dróg krajowych GP, a zatem stanowi własność Skarbu Państwa (ust. 1). Z treści ww. przepisów wynika bowiem, że nie istnieje prawna możliwość, aby droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg dla dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (ust. 2 pkt 1). Do zadań zarządcy dróg należy m.in. – jak to wynika z art. 20 pkt 8 u.d.p. - wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Istotą poddanego kontroli przed sądem administracyjnym postępowania było wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia, do czego kompetencja jako zarządcy tej drogi przysługiwała GDDKiA, nie zaś ustalenie przebiegu granicy działek zajętych pod drogę czy rozstrzyganie sporów sąsiedzkich. Stąd też uprawniona jest konkluzja, że skoro zajęta powierzchnia gruntu stanowi fizyczne zajęcie części pasa drogowego drogi zaliczonej do dróg krajowych i pozostającej w zarządzie GDDKiA, problematyka związana z kwestionowaniem przebiegu granicy pozostaje poza przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wobec braku trafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 i 80 k.p.a., przesądzona została prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych. Ocena zasadności sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy poprzez ich zastosowanie odbywać się zatem musi w oparciu o niepodważony stan faktyczny. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ustawodawca przewidział zatem brak uprawnień do ingerencji zarządcy drogi w zakresie zastałego stanu faktycznego, jednak przepis ten w stwierdzonych okolicznościach nie może znajdować zastosowania. Poza sporem pozostaje fakt, że na działce skarżącego był już uprzednio zlokalizowany budynek gospodarczy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący poinformował zarządcę drogi o planowanych robotach remontowych, wskazując, że obejmą one wymianę pokrycia dachowego, zużytych elementów konstrukcji dachu, wykończenia wewnętrznego i zewnętrznego, wyeksploatowanych elementów konstrukcji ścian i stropów oraz docieplenia i izolacji. Z wniosku jednoznacznie wynikało, że zgoda ma dotyczyć jedynie remontu budynku. Organ wyraził zgodę pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., biorąc pod uwagę istniejący stan budynku, który wymagał pilnego remontu, również w celu zapewnienia bezpieczeństwa drogi. Zamiast przeprowadzenia remontu, skarżący dokonał rozbiórki istniejącego budynku i w jego miejscu wybudował nowy, nie posiadając na to decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe nie zostało podważone, co wyłącza możliwość odwoływania się przez skarżącego kasacyjnie do treści ww. przepisu. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2). Powstanie nowego budynku wywołać musiało ten skutek, że organ zobligowany był ustalić, czy obiekt nie narusza granic pasa drogowego i w tym zakresie przeprowadził postępowanie. Na potrzeby postępowania powierzchnia zajęcia została przyjęta na podstawie opinii dwóch geodetów w ich niespornej części. Okap znajduje się na wysokości 6 m i w odległości 3,5 m od krawędzi jezdni nad rowem melioracyjnym. Rów jest urządzeniem związanym z drogą, służy odprowadzeniu wód opadowych, stanowiąc element pasa drogowego. W konsekwencji uzasadnione jest stwierdzenie, że skoro okap ingeruje w granicę pasa drogowego, dochodzi do zajęcia pasa drogowego, skutkiem czego aktualizuje się przesłanka naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W przywołanym wyroku o sygn. akt II GSK 604/22 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe ustalenia odnośnie do samego faktu nielegalności zajęcia części pasa drogowego przez skarżącego, jego powierzchni, w zakresie której, wobec wątpliwości w tym przedmiocie, organ przyjął mniejszą powierzchnię, z korzyścią dla skarżącego, a także faktu zamontowania okapu, już w okresie obowiązywania u.d.p. Skarżący nie wskazał w sposób wiarygodny i przekonujący żadnych okoliczności, w świetle których można by było podać ww. ustalenia w wątpliwość. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że choć okap zlokalizowany w pasie drogowym nie jest elementem budynku, na którego wykonanie niezbędne jest pozwolenie na budowę, to jednak nie można uznać, że dokonując rozbiórki istniejącego budynku i wybudowania go na nowo, jak przyjęto w sprawie, okap pozostał w swoim pierwotnym kształcie, jako część istniejącego wcześniej obiektu, niezależnie od tego, czy zmianie uległo jego usytuowanie w stosunku do granic pasa drogowego. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nieznajdującą uzasadnionych podstaw