II GSK 2071/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. Š. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 882/20 w sprawie ze skargi V. Š. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 stycznia 2020 r. nr BP.501.1804.2019.1091.LD5.906 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od V. Š. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Decyzją z 21 sierpnia 2019 r. znak WITD.DI.0152.V0135/21/19 Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 2 i 4 w zw. z art. 92a ust. 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm. - dalej jako UTD) nałożył na V. Š. (dalej jako skarżący), zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie U., karę pieniężną w wysokości 1.500 zł w związku z naruszeniami określonymi pod Ip. 19 załącznika nr 4 ustawy o transporcie drogowym. Organ wyjaśnił, że 7 marca 2019 r. na drodze ekspresowej nr S8, przy punkcie poboru opłat Łódź-Południe, zatrzymano do kontroli pojazd członowy, który prowadził V. S., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu przewoźnika U. Kierowca do kontroli okazał wszystkie wymagane dokumenty. Stwierdzono jednak następujące naruszenia: - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 4 minuty w dniu 27.02.2019 r., - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 5 minut w dniu 01.03.2019 r., - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 26 minut w dniu 05.03.2019 r., - skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o 1 godzinę i 9 minut w dniu 05.03.2019 r., - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 46 minut w dniu 06.03.2019 r., - przekroczenie 6 kolejnych okresów 24 godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku o 1 godzinę i 40 minut w okresie rozliczeniowym 23.02.2019-01.03.2019., - niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu, umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy w okresie 18.02.2019-22.02.2019. II. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 23 stycznia 2020 r. BP.501.1804.2019.1091.LD5.906 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił w całości ustalenia oraz ocenę prawną organu I instancji. III. Wyrokiem z 23 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 882/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wywiedzioną przez V. Š. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa procesowego: ▪ art. 133 § 1, art. 151 i art. 144 § 4 p.p.s.a. wobec przyjęcia za podstawę orzeczenie przepisu art. 19 ust. 2 i 4 rozporządzenia RADY (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, w wersji nieznanej temu aktowi prawnemu jeśli chodzi o ust. 2 oraz nie znajdujący się w tekście tego aktu prawnego, jeśli chodzi o ust. 4, co czyni niemożliwym odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji co do treści podstaw prawnych wydanego orzeczenia i poddaniu kontroli instancyjnej wybranego przez Sąd przepisu; ▪ art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 6, art. 19 i art. 20 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji iż organy posiadały kompetencję do nałożenia kary na stronę - osoby fizycznej, obywatela Litwy, za czynności podejmowane na obszarze tego kraju w ramach spółki U. II. prawa materialnego (za takie uznaje skarżący normy kompetencyjne) poprzez wadliwe zastosowanie: ▪ art. 92a ust. 2 UTD, ponieważ jako norma o charakterze krajowym może odnosić się wyłącznie do zarządzających transportem, którzy wykonują swoje czynności na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej; ▪ art. 92a ust. 2 UTD w zw. z art. 19 ust. 2 i 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. poprzez uznanie, iż przepis art. 19 ust. 2 wespół z art. 10 ust. 3 tego rozporządzenia jest podstawą do upoważnienia polskiej administracji do nakładania kar administracyjnych na zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie mającym siedzibę poza obszarem Polski, podczas gdy w przepisach tych osoby zarządzającego w ogóle nie wymieniono. W tym także naruszenie art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE w zw. z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie, iż przepisy te mają charakter kompetencyjny i stanowią upoważnienie do nakładania kar pieniężnych przez organ na zarządzających transportem drogowym w całej Unii Europejskiej; ▪ w konsekwencji wadliwe zastosowanie sankcji z lp. 19 załącznika nr 4 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący kasacyjnie wniósł "o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji i stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w celu wyjaśnienia podstawy orzekania". W obu przypadkach strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych co najmniej w wysokości dwukrotności minimalnego wynagrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego. VI. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół oceny prawidłowości stanowiska WSA, który zaakceptował obie decyzje nakładające karę pieniężną w kwocie 1.500 zł na zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, mającym swoją siedzibę na Litwie, za stwierdzone naruszenie kierowcy w zakresie norm czasu pracy, które zostało ujawnione w toku kontroli na terenie Polski. Niezasadny jest zarzut nr I tiret pierwsze skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie m.in. art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę orzekania art. 19 ust. 2 i 4 rozporządzenia RADY (EWG) nr 3821/85 "w wersji nieznanej temu aktowi prawnemu jeśli chodzi o ust. 2 oraz nie znajdujący się w tekście tego aktu prawnego, jeśli chodzi o ust. 4". Zdaniem strony tak opisana wadliwość czyni niemożliwym odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji. W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że art. 144 p.p.s.a., po pierwsze, nie zawiera "§ 4", po drugie stanowi o związaniu sądu wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania jego sentencji. Oczywiście można założyć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku WSA. Niemniej jednak Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku, poza oczywistą rolą wyłożenia stronom przez sąd racji, jakie legły u podstaw wydanego wyroku, wyraża się również i w tym, że jego adresatem jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że strona błędnie wskazuje, że przywołując treść art. 19 ust. 2 i 4 "rozporządzenia", WSA miał na myśli rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 (które ma inne brzmienie), przy czym w tym zakresie stanowisko to wynika ze sformułowania zawartego na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym WSA przywołuje "art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze i ust. 4 ww. rozporządzenia". Uważna lektura całego akapitu tej części wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, począwszy od strony 7, jasno jednak wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji powołał art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze i ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyraźnie posługując się stwierdzeniem "niniejszego rozporządzenia" i "rozporządzenia (EWG) nr 3821/85". Nie zmienia powyższej oceny powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na treść art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i przywołanie w miejsce "kierowcy" "osoby zarządzającej transportem". Pomimo tego błędu możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, zaś WSA dokonał prawidłowej wykładni przywołanych przepisów, rozciągając je na osobę zarządzającą transportem. Wadliwy jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Ustanowiony tym przepisem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Innymi słowy do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby WSA pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych, na podstawie materiałów niewynikających z akt i nie mających waloru faktów notoryjnych. Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zwalczające możliwość nałożenia przez polskie organy ITD kary pieniężnej na zarządzającego transportem u przewoźnika z innego państwa członkowskiego UE, będącego obywatelem tego państwa, za wszelkie nieukarane naruszenia stwierdzone w ramach kontroli przeprowadzonej w Polsce. W tym względzie przypomnienia wymaga, że w wyniku przeprowadzonej 7 marca 2019 r. kontroli stwierdzono, że kierowca wykonujący przewóz nie przestrzegał przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (naruszenia w tym zakresie szczegółowo określono w decyzjach, nie są one przy tym przedmiotem sporu). Konsekwencją ww. ustaleń dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości było przypisanie odpowiedzialności dotyczącej braku właściwej organizacji pracy kierowcy w zakresie umożliwienia przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w stosunku do osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie. Osobą tą był skarżący. Stosownie do art. 2 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 - zarządzający transportem - to osoba fizyczna zatrudniona przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, ta osoba fizyczna lub, w razie potrzeby, inna osoba fizyczna wyznaczona przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzająca w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Skarżący - jako podmiot zarządzający transportem, w tym transportem drogowym wykonywanym w dnu kontroli - miał obowiązek rzeczywistego, ciągłego i bieżącego nadzoru nad operacjami transportowymi (art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009). W związku z powyższym na skarżącym ciążyły obowiązki związane z faktycznie wykonywanym transportem (przewozem), w tym obowiązki wynikające z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wobec powyższego zwrócić należy uwagę na art. 2 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którego treścią niniejsze rozporządzenie stosuje się, niezależnie od kraju rejestracji pojazdu, do przewozu drogowego wykonywanego wyłącznie na terytorium Wspólnoty. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada zaś za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli to naruszenie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim (art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006). Na podstawie art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Realizację art. 19 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w Polsce stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym, regulujące odpowiedzialność za naruszenia m.in. przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zgodnie z art. 4 pkt 2 UTD, obowiązki lub warunki określone w ustawie o transporcie drogowym wynikają z przepisów ustawy oraz m.in. z rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (lit. b) oraz rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 (lit. d.). Na mocy art. 92a ust. 2 UTD, zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L nr 74 z 19.03.2016, str. 8), określa załącznik nr 4 do ustawy (art. 92a ust. 8 UTD). Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść Ip. 19 załącznika nr 4 do UTD, który sankcjonuje brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłową organizację, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 karą pieniężną w wysokości 1.500 zł. Z przywołanych powyżej przepisów prawa wynika, że zarządzający transportem ponosi odpowiedzialność za wykonywanie operacji transportowych przedsiębiorcy. Kwestie związane z czasem prowadzenia pojazdów regulują przepisy wspólnotowe, do której należy zarówno Polska, jak i Litwa, więc na skarżącego - jako osobę zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie wykonującym przewóz - prawidłowo nałożono karę w wysokości 1.500 zł za stwierdzone naruszenia kierowcy. W związku z powyższym nie mogły odnieść zamierzonego skutku omawiane zarzuty, próbujące wykazać, że brak przywołania w art. 19 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 "zarządzającego transportem" wyłącza możliwość jego ukarania. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, słusznie uznał, że organy posiadały kompetencję do nałożenia kary na skarżącego pomimo, że nie wykonuje on fizycznie czynności na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym także zarzut podkreślający naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wyjście poza kompetencje organów, uznać należało za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).