II GSK 2070/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 575/23 w sprawie ze skargi B.Sp. z o.o. we W. na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr FASZ.8521.1.43.2023 w przedmiocie stanowiska organu w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r., odrzucił skargę B.Sp. z o.o. we W. na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2023 r. w przedmiocie stanowiska organu w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej. Sąd zwrócił również stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu wskazano, że kierownik apteki prowadzonej na rzecz skarżącej, w związku z przeprowadzoną w dniu 30 marca 2023 r. kontrolą apteki, na podstawie art. 109 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2301 ze zm., dalej: u.p.f.), pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. został wezwany do udzielenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie 3 dni od daty otrzymania pisma. W związku z uzyskanymi od kierownika apteki szczegółowymi wyjaśnieniami, jak również mając na uwadze wcześniejsze pismo pełnomocnika spółki z dnia 17 marca 2023 r. w podobnej sprawie, w którym wyrażone zostało stanowisko strony o dopuszczalności sprzedaży kosmetyków z apteki w drodze sprzedaży internetowej z wykorzystaniem platformy A., bez zachowania wymogów prawa farmaceutycznego, organ przedstawił skarżącej swoje stanowiska w objętym skargą piśmie. W ocenie Sądu I instancji żaden przepis prawa nie przyznawał skarżącej uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma organu z dnia 21 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej. Sąd stwierdził, że pismo to nie było decyzją administracyjną - władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie konkretnego podmiotu prawa. Sąd I instancji uznał, dostrzegając zawarte w piśmie organu zalecenie natychmiastowego zaprzestania sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy A.oraz informacja o konieczności zgłoszenia prowadzonej sprzedaży wysyłkowej, że tego rodzaju zalecenia nie stanowią wyrazu władczego działania organu. Sąd wskazał również, że procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości, co do zasady, w terminie wskazanym przez kontrolującego pod rygorem przeprowadzenia kontroli sprawdzającej lub innej sankcji przewidzianej powołanymi regulacjami. Same zalecenia pokontrolne, jak i pisma wydane w następstwie odwołania się strony od tych zaleceń, nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W podstawie prawnej podano art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). B.Sp. z o.o. we W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone stanowisko organu nie stawowi innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy zaskarżone stanowisko zawiera w treści nakaz natychmiastowego zaprzestania sprzedaży wysyłkowej kosmetyków i suplementów diety, co przesądza o władczym charakterze działania organu. Podnosząc ten zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Szczecinie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna albowiem podniesiony w niej zarzut wraz z jego argumentacją nie podważają prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji. Mając na uwadze treść stawianego zarzutu oraz przyczyny ległe u podstaw stwierdzenia przez Sąd I instancji, że pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2023 r. nie jest aktem administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25). Wobec tego, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; zob. również postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08.). Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanych cech konstytuujących akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a., brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie wymienione cechy posiada. Nie odpowiada ono formule działania, która wymaga istnienia stosunku administracyjnego, wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku, którego źródłem jest wykonywana przez organ administracji norma prawna, stosunek ten kreujący. Wskazania wymaga, że sporne pismo organu było następstwem przeprowadzonej w aptece spółki kontroli i skierowanego przez organ do strony pisma z dnia 5 kwietnia 2023 r., w którym organ domagał się odpowiedzi na pytania związane z prowadzoną przez aptekę działalnością sprzedaży wysyłkowej kosmetyków. Odpowiedź udzielona przez kierownika apteki w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r., stanowiła przyczynek do skierowania przez organ do strony stanowiska w przedmiocie możliwości prowadzenia takiego rodzaju formy sprzedaży za pośrednictwem platformy internetowego sklepu (portalu) niektórych z produktów dostępnych w aptece. Analiza treści zaskarżonego pisma Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jak już wspomniano, nie pozwala na przyjęcie, że zawiera ono jakiekolwiek cechy, które wskazywałaby, iż jest to w istocie akt nakładający na stronę obowiązek podjęcia określonych działań lub zaprzestania określonych działań. Nie zawiera ono również żadnych postanowień ograniczających lub wyłączjących uprawnienia strony skarżącej. Pismo to jest wskazaniem stronie, w związku z potwierdzonym rodzajem prowadzonej sprzedaży suplementów i wyrobów medycznych, na regulacje prawne wynikające z przepisów prawa farmaceutycznego oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 481), na podstawie których apteka może prowadzić taką formę sprzedaży oraz wymogi organizacyjne stawiane aptekom w związku z prowadzeniem przywołanej formy sprzedaży produktów medycznych, suplementów diety lub specjalistycznych kosmetyków. Jakkolwiek, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w końcowej treści omawianego pisma organ użył sformułowań: "...należy natychmiast zaprzestać sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy A." oraz "...należy zgłosić prowadzenie przez określoną aptekę sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki...", to takiej formie komunikowania przez organ swojego stanowiska nie można przypisać charakteru władczego nakazania bezwzględnego zastosowania się przez stronę do konkretnych, wynikających z przepisów prawa zachowań lub działań związanych z prowadzeniem apteki i formy sprzedaży produktów i wyrobów medycznych. W swojej istocie sporne pismo organu należałoby potraktować, mając między innymi na uwadze pomieszczone na końcu pisma zalecenie o poinformowaniu organu o podjętych w sprawie działaniach w formie pisemnej w terminie 14 dni od otrzymania pisma, jako zalecenia pokontrolne skierowane przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do strony w związku z dostrzeżonymi nieprawidłowościami – wadliwościami prowadzonej formy sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych przez aptekę, które nie nakazując określonego zachowania się przez stronę wskazują na sposób prowadzenia sprzedaży wysyłkowej oraz wymogi w związku z nią stawiane w powołanych już przepisach prawa. Podsumowując, wobec niewadliwe stwierdzonego przez Sąd I instancji charakteru pisma organu z dnia 21 kwietnia 2023 r., za również niewadliwe uznać należało stwierdzenie przez tenże Sąd braku podstaw do przeprowadzenia kontroli sądowej tego pisma. W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem zasadne stwierdzenie braku kognicji sądu administracyjnego skutkowało koniecznością odrzucenia skargi w oparciu o powołany art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do pomieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).