II GSK 2061/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 688/13 w sprawie ze skargi S. P. Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 688/13 oddalił skargę S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Na podstawie decyzji zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2006 r. spółka S. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w W. (ul. W.) w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizacji teletechnicznej) w okresie od 13 lutego 2006 r. do 12 lutego 2011 r. Po dniu [...] lutego 2011 r. spółka nie wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na dalsze zajmowanie ww. pasa drogowego, wobec czego zarządca drogi wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Decyzja organu I instancji, tj. Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2013 r. (Nr [...]) o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej Nr [...] w W. (ul. W.), w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizacji teletechnicznej), z przekroczeniem terminu zajęcia, określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p. ), w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpatrywania sprawy. W skardze do WSA we Wrocławiu spółka S. zarzuciła decyzji SKO naruszenie: 1) prawa materialnego – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p., polegające na przyjęciu domniemania, iż skarżąca spółka dokonała zajęcia bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego na kolejny okres, gdyż już w przeszłości uzyskała zezwolenie na zajęcie tego samego pasa drogowego i uznanie, że to strona skarżąca zobowiązana jest do zapłaty kary; 2) przepisów postępowania (art. 7, art. 28, art. 64 § 2, art. 77, art. 78 i art. 107 § 3 k.p.a.), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że została ona wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). WSA we Wrocławiu wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie tkwi w określeniu podmiotu odpowiedzialnego – generalnie, ale również w tej konkretnej sprawie – z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi), poprzez umieszczenie w nim (jak w rozpoznawanym przypadku) urządzeń infrastruktury technicznie niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Według Sądu I instancji z art. 40 ust.1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. wynika, że powinność uzyskania zezwolenia, o którym mowa w cytowanej normie, obciąża ten podmiot, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, między innymi wtedy, gdy zamierza tam umieścić w nim, i to na stałe, sieci telefoniczne. Zdaniem WSA we Wrocławiu, w przedstawionym ujęciu normatywnym, kwestia tytułu prawnego do wspomnianych sieci jest zagadnieniem wtórnym. Tym bardziej w sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, kiedy to dopiero z chwilą położenia sieci (zlokalizowania ich w pasie drogowym) przesądzić można problem ich własności. W opinii Sądu I instancji prawidłowo ustalono, że podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie – w rozumieniu przywołanego art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – była skarżąca spółka. Sąd zwrócił uwagę, że strona dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego do dnia 12 lutego 2011 r., w który zawarto pouczenie, iż zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem ww. terminu zajęcia bez stosownej zgody skutkować będzie wymierzeniem kary pieniężnej. WSA uznał za prawidłowe wszczęcie postępowania wobec skarżącej, jako że to właśnie ta spółka pierwotnie ubiegała się o zezwolenie i takowe uzyskała a żaden inny podmiot o zgodę nie występował. Sąd zaznaczył, że w toku postępowania spółka jedynie gołosłownie wskazała, że w jej przekonaniu nie jest podmiotem zajmującym pas drogowy, oraz ograniczyła się do ogólnikowego (bo nawet bez podania adresów i skonkretyzowania jednostek operatorów, z którymi należałoby podjąć ewentualną korespondencję) wskazania nazw dwóch operatorów telefonicznych, z których usług obecnie korzysta. WSA zwrócił uwagę, że w swoich pismach złożonych w toku administracyjnego postępowania wyjaśniającego, w odwołaniu i w skardze do Sądu spółka nawiązuje, co prawda do podmiotowego prawa własności, jednak jej własne oświadczenia sugerują, co najwyżej, że obaj operatorzy telekomunikacji korzystają z sieci przez nią ulokowanych w pasie drogowym, nawet nie uprawdopodabniają zaś tego, że są oni właścicielami sieci. Sąd I instancji poddał również kontroli okoliczności niekwestionowane przez stronę, a mianowicie sposób ustalenia kary i obliczenie jej wysokości, nie dopatrując się żadnych uchybień również w tym zakresie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. wskutek zastosowania tegoż przepisu wobec podmiotu, który zajmował ten sam pas drogi w przeszłości, a to w następstwie przyjęcia domniemania faktycznego, iż zajmuje on pas drogi nadal i w konsekwencji uznanie, że skarżący jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej.; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 2, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2013 r. podlegała uchyleniu ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie przeprowadzenia dowodów z urzędu w celu ustalenia podmiotu aktualnie zajmującego pas drogowy w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w Wałbrzychu oraz bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych strony w postępowaniu I-instancyjnym, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do obciążenia karą pieniężną podmiotu, który faktycznie nie zajmuje pasa drogowego. Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przy takim sformułowaniu zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności zasadne pozostaje rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż z ich treści wynikało, że mogły one wpływać na ustalenia faktyczne sprawy i w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a, skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji oddalenie skargi, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy nie został wyjaśniony. Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie spółka na żadnym etapie postępowania nie podważała ustalenia organu, że wnosząc poprzednio o wydanie zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego w celu umieszczenia kanalizacji teletechnicznej (decyzja z dnia 20 lutego 2006 r. – zgoda na okres 5 lat) określiła się, jako właściciel tego urządzenia infrastruktury technicznej. Nie było też kwestionowane, że ani spółka S., ani żaden inny podmiot o zgodę na zajmowanie tego pasa drogowego po dniu określonym w decyzji z 20 lutego 2006 r. nie występował. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej organ nie miał podstaw do czynienia odmiennych ustaleń w zakresie ustalenia podmiotu, wobec którego należało wszcząć postępowanie i prawidłowo uznał, że należy to uczynić wobec spółki S. Należy podkreślić, co słusznie akcentuje Sąd I instancji, że spółka po wszczęciu postępowania oraz ogólnikowych wyjaśnieniach zawartych w pismach z dnia [...] lutego 2013 r. oraz [...] marca 2013 r. została wezwana przez organ do przedłożenia dowodów świadczących o przekazaniu urządzenia innemu podmiotowi oraz danych tego podmiotu. Skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do tego żądania w żaden sposób. Tymczasem należy podzielić pogląd WSA we Wrocławiu, że wezwanie organu było uzasadnione, gdyż zmierzało do ustalenia, kto i w jakim zakresie dokonał zajęcia spornego pasa drogowego po dniu wyekspirowania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Należy bowiem zauważyć, że spółka S. będąca właścicielem zlokalizowanych w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnych infrastruktury telekomunikacyjnej mogła rozporządzić rzeczą (art. 140 k.c.), dokonując na przykład sprzedaży niektórych urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 138/11, opubl. LEX 128995). Dlatego zupełnie nietrafne są zarzuty spółki S., że "w zasadzie organ zaniechał jakichkolwiek prób weryfikacji przyjętej na początku postępowania hipotezy o dalszym zajmowaniu pasa drogowego przez skarżącą spółkę", jako że wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, że taka próba została przez organ podjęta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w ocenie legalności zaskarżonej decyzji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a. Wbrew poglądowi wnoszącej skargę kasacyjną, zasada określona w art. 77 § 1 k.p.a. nie może być tak rozumiana, że organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwać dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony zwłaszcza w sytuacji, gdy strona pozostaje bierna wobec wezwań kierowanych do niej przez organ w celu pozyskania ewentualnych dowodów znajdujących się w posiadaniu strony. Stosownie bowiem do art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Strona nie może też zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. W sprawie niniejszej został zgromadzony materiał dowodowy na okoliczność spełnienia przesłanki określonej w art. 40 ust.12 pkt 2 u.d.p. Z uwagi na powyższe, wobec prawidłowego ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego do zastosowania art. 40 ust.12 pkt 2 u.d.p. również zarzut kasacyjny sformułowany w punkcie 1 petitum skargi nie może odnieść skutku pożądanego przez skarżącą spółkę. Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.