II GSK 2057/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1211/20 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 lipca 2020 r. nr SKO.K/41.3/314/2020/7109/EŚ w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1211/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 lipca 2020 r., w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212; dalej jako: u.k.p.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie na wniosek prokuratora, podczas gdy w przepisie tym podmiot taki jak prokurator nie został wymieniony; II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez Wiceprezesa SKO, organ wniósł o jej oddalenie. W rozpoznawanej sprawie pismo nazwane "skargą kasacyjną" wniósł również sam skarżący K. M. Z uwagi na fakt, że pismo to nie zostało sporządzone przez żaden z podmiotów wymienionych w art. 175 p.p.s.a., uznano je za pismo procesowe złożone w postępowaniu kasacyjnym (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmie tym skarżący zarzucił istotne błędy w ustaleniach faktycznych, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z przywołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Nie jest trafiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie na wniosek prokuratora, podczas gdy w przepisie tym podmiot taki jak prokurator nie został wymieniony. W tym kontekście należy podkreślić, iż udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, jako podmiotu na prawach strony, normują przepisy zawarte w Dziale IV ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Powoduje to, iż mimo, że prokurator nie jest podmiotem wymienionym w przepisie art. 99 ust. 2 u.k.p., niemniej podmiotowi temu przysługują szczególne uprawnienia na gruncie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Ponadto prokuratorowi przysługuje prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa i orzecznictwie, złożenie żądania wszczęcia postępowania przez prokuratora powoduje, iż postępowanie administracyjne jest wszczynane przez organ z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, pochodzące od prokuratora, wiąże organ administracji publicznej w ten sposób, że ocena wystąpienia "stanu niezgodnego z prawem" następuje dopiero w merytorycznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej stwierdza, że stan niezgodności z prawem nie występuje, odmawia dokonania oczekiwanej przez prokuratora konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki (T. Lewandowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 743/15, LEX/el. 2016). Oznacza to, że prokurator ma procesową legitymację do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest niezależne od tego, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki w drodze decyzji administracyjnej może być dokonane z urzędu, czy na wniosek. Konkludując należy ponownie podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że chociaż przepis art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie wymienia prokuratora jako podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia takiego postępowania, to prokurator jako podmiot na prawach strony ma prawo żądać wszczęcia każdego postępowania administracyjnego oraz wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym bez względu na treść przepisów prawa materialnego (art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze – t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 390). Oczywiste jest przy tym, że prawidłowe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) wymaga, by właściwy organ administracji, po wszczęciu z urzędu postępowania zainicjowanego przez prokuratora i po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość brak przeciwskazań zdrowotnych u danej osoby do kierowania pojazdami, przeprowadził postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1170/19; z 13 września 2018 r., sygn. I OSK 2774/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie jak w sytuacji, w której organ samodzielnie rozważa kwestię wszczęcia z urzędu postępowania, także tu może działać na podstawie własnych ustaleń lub sygnałów otrzymywanych od innych podmiotów. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane. Uwagi te odnoszą się także do zawiadomień pochodzących od organów prokuratury. Należy przy tym pamiętać, iż celem regulacji wprowadzającej kontrolne badania lekarskie jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co przekłada się bezpośrednio na ochronę zdrowia i życia ludzkiego wszystkich uczestników ruchu drogowego. Zależy ono bezpośrednio od dyspozycji psychofizycznej kierowcy. Zagrożenie powodować może nie tylko prowadzenie pojazdu w sposób sprzeczny z przepisami ruchu drogowego, w stanie odurzenia czy nadmiernego zmęczenia, ale również przez osoby, których stan zdrowia, motoryka i aktywność ruchowa doznają ograniczeń. Należy przy tym pamiętać, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie, nie jest jednoznaczna z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdami i nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Jest ona zatem niezależna od badania lekarskiego (następczego w stosunku do wydawanej decyzji kierującej na nie), w tym zakresie, w jakim organ nie musi wykazać istnienia przeciwskazań medycznych do prowadzenia pojazdów. Ustawodawca posłużył się bowiem innym pojęciem normatywnym – uzasadnionych wątpliwości. Skierowanie na badania lekarskie powinno więc nastąpić, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, a więc gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Dlatego nie jest słuszne twierdzenie skarżącego kasacyjnie o braku podstaw do uznania opinii sądowo - psychiatrycznej (nadesłanej przez Prokuratora Rejonowego w Rudzie Śląskiej sygn. akt [...] z dnia 12.04.2017 r. oraz przez Sąd Rejonowy w Gliwicach, IX Wydział Karny w dniu 25.09.2012 r.) za wiarygodny dokument mogący stanowić podstawę wydania decyzji kierującej na badania lekarskie, albowiem – co też podkreśla się w orzecznictwie – z żadnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa nie wynika niedopuszczalność czynienia przez organ administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej – w tym na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) – w oparciu o dokument sporządzony np. na potrzeby postępowania przygotowawczego. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1928/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za utrwalone w orzecznictwie uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie watpliwości, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Omawiana opinia sądowo - psychiatryczna stwierdza istnienie czynników, które mogą mieć wpływ na zdolność do kierowania pojazdami przez stronę, tj. zaburzenia funkcji poznawczych i pamięci świeżej, organiczne zaburzenia nastroju oraz ograniczona w stopniu znacznym zdolność do rozpoznania znaczenia czynów i pokierowania swoim postępowaniem. Należy w tym kontekście podkreślić, iż nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany, co trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji (por. również wyroki NSA z 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 514/19, z 26 maja 2020 r. sygn. I OSK 1739/19, z 5 października 2018 r. sygn. I OSK 2741/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O stwierdzeniu lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami decyduje bowiem uprawniony lekarz, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na badanie lekarskie było skarżącemu doręczone w sposób prawidłowy. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowanego do strony zawarto pouczenie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań, ale z możliwości tej strona nie skorzystała. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż już z tych powodów zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo należy również zaznaczyć, iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie tylko nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazał jakich czynności procesowych nie mógł wykonać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione są zatem wszystkie zarzuty kasacyjne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.