II GSK 2056/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 299/14 w sprawie ze skargi B. A. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 299/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. A. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie na rok 2010. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: B. A. złożyła wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010 r., w którym zgłosiła grunt o powierzchni 3,57 ha położony na działce ewidencyjnej nr [...] obręb W. P., gmina R., powiat k., woj. ś.. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K. wydał postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Decyzją z [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał B. A. pomoc na zalesianie w łącznej kwocie 21.320,80 zł, na którą składało się: - wsparcie na zalesienie w kwocie 17.579 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia oraz - premia pielęgnacyjna w kwocie 3.723,80 zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. B. A. złożyła wniosek o zmianę decyzji z [...] maja 2011 r. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. odmówił zmiany ww. rozstrzygnięcia. Dyrektor Ś. Oddziału ARiMR w K. postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ uznał, że skoro postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesienie zostało stronie doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru [...] sierpnia 2010 r., to nie ma prawnej możliwości zmiany wniosku, ponieważ upłynął termin na dokonanie takiej zmiany. Nie istnieje również możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyż przepis § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.; dalej rozporządzenie), jako przepis szczególny, nie pozwala na zastosowanie art. 155 k.p.a. Organ uznał za niezasadne zarzuty skarżącej, że nie otrzymała premii zalesieniowej, ponieważ została błędnie pouczona o sposobie wypełnienia rubryk urzędowego formularza przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR. Tak sformułowane zarzuty nie mogą być oceniane przez organ rozpatrujący wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Żądanie skarżącej polegające na przyznaniu płatności w postaci premii zalesieniowej, w tym postępowaniu nie może być rozpatrywane, ponieważ zmierzałoby to do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną, a niezaskarżoną wcześniej, decyzją organu I instancji. Odnosząc się do pozostałych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., organ stwierdził, że jest rzeczą oczywistą, iż każda zmiana decyzji polegająca na zwiększeniu płatności przyznanych decyzją ostateczną jest korzystna dla strony. Takie zrozumienie przesłanki w postaci przemawiania za zmianą lub uchyleniem decyzji "słusznego interesu strony", przy spełnieniu innych przesłanek z art. 155 k.p.a. (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) stanowiłoby niczym nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Dlatego więc ustawodawca po pierwsze określił ów interes strony jako "słuszny", po drugie zaś pozostawił ocenę owej słuszności, tak zresztą jak i ocenę samej potrzeby uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie organom administracji. Organ podniósł, że co prawda z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wyprowadza się tezę, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, to jednak nie oznacza to, że strona, zwłaszcza będąca wnioskodawcą zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, może pozostać bierna w tym zakresie. W ocenie organu skarżąca ani we wniosku z dnia [...] października 2013 r., ani w zażaleniu na postanowienie organu I instancji nie próbowała wykazać, że jej słuszny interes przemawia za zmianą lub uchyleniem dotychczasowej decyzji. WSA oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przepis szczególny wyłącza zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd stwierdził, że bezspornym jest, że decyzją z [...] maja 2011 r. skarżącej nie została przyznana premia zalesieniowa, o jakiej mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiąca zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. W ocenie WSA nie ma podstaw prawnych do zmiany decyzji z [...] maja 2011 r., albowiem bez złożenia w terminie zmiany wniosku poprzez rozszerzenie go o premię zalesieniową, uwzględnienie żądania skarżącej pozostawałoby w sprzeczności z § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego podkreślono, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Również więc z tej przyczyny odmowa zmiany decyzji z [...] maja 2011 r. była zasadna. Sąd stwierdził, po analizie z art. 155 zdanie drugie w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji na mocy art. 155 k.p.a. winno przybrać formę decyzji, nie zaś postanowienia. Ponieważ jednak zaskarżone rozstrzygnięcie posiada wszystkie elementy decyzji, przewidziane w art. 107 k.p.a., Sąd uznał, że uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, ani też nie ma wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie nie ma podstaw do uchylenia objętego skargą postanowienia z uwagi na jego niewłaściwą formę procesową (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 p.p.s.a.). WSA uznał, że powołane przez skarżącą przepisy art. 145, 148 § 1 oraz art. 149 k.p.a. nie mogły zostać przez organ naruszone, gdyż w ogóle nie były w toku niniejszego postępowania zastosowane. Nie było również podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. Zdaniem WSA organ nie naruszył przepisów postępowania (w tym art. 7 i 77 k.p.a.), które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wyczerpująco ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a także wskazał motywy, uzasadniające treść zaskarżonego postanowienia. Ustalenia stanu faktycznego zostały skonfrontowane z treścią przepisów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, które również przedstawiono w wyczerpującym uzasadnieniu. Nie uznano za zasadny zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących okoliczności związanych z nieprzyznaniem skarżącej premii zalesieniowej w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2011 r. WSA uznał, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Z tych względów organ nie był władny ponownie rozpatrywać wniosek skarżącej o przyznanie pomocy na zalesianie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; dalej p.u.s.a) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na wadliwym wykonywaniu obowiązku kontroli postanowienia Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. pod względem jej zgodności z prawem; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania postanowienia ww. przepisów k.p.a., polegającego na wydaniu postanowienia w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy dostarczył przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżącej o zmianę decyzji w sprawie o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2010; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 i 107 § 3 oraz 155 k.p.a. polegające na braku dostrzeżenia przez Sąd orzekający w sprawie, iż przyjęcie przez organ braku spełnienia przesłanek z art. 155 nastąpiło bez należytego umotywowania tego stanowiska i wykazania okoliczności faktycznych, w oparciu o które organ zajął takie stanowisko czyniąc podjęte przez organ rozstrzygnięcie dla strony postępowania arbitralnym i niezrozumiałym. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów uzasadniających jej uwzględnienie, więc podlega oddaleniu. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji z [...] maja 2011 r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesienie w trybie art. 155 k.p.a. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aby możliwa była zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu muszą być spełnione następujące przesłanki: (1) decyzja podlegająca zmianie musi być ostateczna, (2) na jej mocy strona nabyła prawo, (3) strona ta wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, (4) zmianie lub uchyleniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i (5) za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w ślad za organami w rozpoznawanej sprawie przeciwko uchyleniu lub zmianie decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji z [...] maja 2011 r. przemawiają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Z przepisów tych wynika, że pomoc zalesieniowa jest przyznawana na wniosek rolnika i organ może orzec tylko w zakresie takiego wniosku. Zgodnie zaś z § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia rolnik może dokonać zmiany złożonego wniosku o pomoc, w wyniku której nastąpi zwiększenie pomocy na zalesianie, do dnia poprzedzającego dzień, w którym zostało mu doręczone postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 oraz wymagań dotyczących gruntów przeznaczonych do zalesienia, określonych w § 4 ust. 2 lub 3 albo w § 5 ust. 2. Jak słusznie stwierdził Sąd, postanowienie takie zostało wydane [...] sierpnia 2010 r. i doręczone skarżącej [...] sierpnia 2010 r., a więc do dnia [...] sierpnia 2010 r. była ona uprawniona do złożenia skutecznej zmiany wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010 celem zwiększenia pomocy, czego nie uczyniła. W tak zarysowanym stanie sprawy NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepis § 9 ust. 6 pkt 1 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 k.p.a., który uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z [...] maja 2011 r. Wobec tego, że przepis szczególny sprzeciwia się zastosowaniu art. 155 k.p.a., organ musiał odmówić dokonania zmiany ostatecznej decyzji z [...] maja 2011 r. Materiał dowody, który miał dostarczyć przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżącej nie mógł doprowadzić do oczekiwanego przez B. A. skutku, skoro istniał przepis szczególny uniemożliwiający zmianę ostatecznej decyzji. W ocenie NSA prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja (błędnie nazwana przez organ postanowieniem) posiada wszystkie elementy wymagane przez art. 107 k.p.a. Oznacza to, że Sąd zbadał, czy jej uzasadnienie spełnia swoją funkcję – to znaczy, czy przedstawia stan sprawy i wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w zgodzie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zdaniem NSA nieuzasadniony jest również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Wymienione przepisy stanowią ramy określające zakres badania sprawy przez sądy administracyjne poprzez stwierdzenie, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) oraz wymienienie, jakie akty lub czynności podlegają tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji nie naruszył tych granic – działał w zakresie art. 1 § 2 p.u.s.a. i kontrolował akt wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wobec tego zarzut ten nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Wobec tego zarzuty okazały się nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.