II GSK 2055/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 453/22 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2021 r. nr EA-1-756/675/21 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., oddalił skargę S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2021 r., w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, decyzją z dnia 8 października 2021 r. skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w związku z uzyskaniem, sporządzonego w dniu 17 sierpnia 2021 r. przez Komisariat Policji Wrocław P. , postanowienia sygn. akt RSD-1492/21 o przedstawieniu stronie zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 190 § 1 K.k., tj. tego, że 16 sierpnia 2021 r. kierował groźby pozbawienia życia pod adresem innej osoby, przy czym groźby te wzbudziły u tej osoby uzasadnioną obawę, że będą spełnione. Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Komendant wskazał, że ustalenie, iż przeciwko skarżącemu toczyło się postępowanie karne o przestępstwo umyślne z art. 190 § 1 K.k., było dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W takich bowiem przypadkach ustawodawca sam rozstrzygnął o spełnieniu ze strony takich osób przesłanki z art. 29 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r., poz. 1995, dalej: u.o.o.m.), przyznając bezwzględny prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem obywatela. Osoby spełniające powyższą przesłankę należy obligatoryjnie skreślić z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, niezależnie od tego, czy utrata wpisu spowoduje pogorszenie ich sytuacji materialnej lub też niezależnie od innych dowodów, choćby pozytywnie o nich świadczących. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że nie budziły wątpliwości okoliczności stanu faktycznego, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawą wszczęcia postępowania przez organ I instancji i wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej było otrzymanie postanowienie sporządzonego 17 sierpnia 2021 r., przez Komisariat Policji Wrocław P., sygn. akt RSD-1492/21 o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 190 § 1 K.k. KGP ustalił natomiast w toku postępowania odwoławczego, że wobec skarżącego nadal toczyło się postępowanie karne o wymienione przestępstwo. W takim stanie sprawy Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 29 ust 6 pkt 1 i pkt 2 u.o.o.m. Stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, miał podstawę do skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, natomiast KGP nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd podkreślił, że decyzja w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest decyzją uznaniową, ani decyzją przed wydaniem której organ bada sytuację skarżącego, czy też ewentualne skutki jakie taka decyzja może wywołać. Jest to tzw. decyzja związana, a w takim przypadku wymogi ustawy są jednoznaczne. Gdy zostają spełnione przesłanki z art. 29 ust. 6 u.o.o.m., organ obligatoryjnie skreśla pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, co miało miejsce w sprawie. W ocenie Sądu organy obu instancji, działając na podstawie przepisów prawa zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Dowody zgromadzone w sprawie nie budziły wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organy mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów. W podstawie pranej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). S. P., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a to z uwagi na obowiązywanie art. 42 ust. 3 Konstytucji i w rezultacie także błędną wykładnie tegoż art. 42 ust. 3 Konstytucji, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przepisu ustawy zwykłej, podważającej normę wynikającą z Konstytucji i zaakceptowanie, że ustawa zwykła, w tym i art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, może podważać rangę oraz znaczenie domniemania niewinności i zrównywać skazanie wyrokiem z podejrzeniem o czyn wyrażony w postanowieniu, które nie zostało ocenione przez właściwy sąd, a obecnie stanowi tylko prokuratorski wyraz (dowolnej) oceny zebranego w sprawie karnej materiału; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 61 § k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, przez nierzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy prowadzonej przez organy postępowania karnego, a w rezultacie wszczęcie postępowania administracyjnego, mającego na celu skreślenie skarżącego S. P. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w sytuacji, gdy nie ujawniła się żadna przesłanka, przemawiająca za tym, aby w oparciu o wyniki przygotowawczego postępowania karnego wszcząć postępowanie na gruncie prawa administracyjnego, a ponadto na organy administracji publicznej ustawodawca nakłada obowiązek dokładnego, rzetelnego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie społeczny i słuszny interes obywateli, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, poprzez niedostrzeżenie, że wyrażona w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia przesłanka skreślenia, z punktu widzenia jednego z członów alternatywy, jest niekonstytucyjna wobec braku prawomocnego wyroku skazującego wobec skarżącego; b. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez zaakceptowanie, że ustawa zwykła, w tym i art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia może podważać rangę i znaczenie domniemania niewinności i zrównywać skazanie wyrokiem z podejrzeniem o czyn wyrażony w postanowieniu, które nie zostało ocenione przez sąd, a obecnie stanowi tylko prokuratorski wyraz dowolnej oceny zebranego w sprawie karnej materiału. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnie według norm prawem przepisanych. Komendant Główny Policji, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej petitum zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, jakiej dokonał Sąd I instancji. Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem stwierdzić należy, że punktem wyjścia w dla oceny prawidłowości lub wadliwości orzeczenia Sądu I instancji w ramach wynikających z art. 183 p.p.s.a., jest wykładnia zastosowanego w sprawie art. 29 ust 6 pkt 1 u.o.o.m. i jego korelacji z art. 42 Konstytucji RP, w którym określono pryncypialne zasady odpowiedzialności karnej, prawa do obrony oraz domniemania niewinności, naruszenia którego dopatruje się strona skarżąca w związku z zastosowaniem wobec nie regulacji z ustawy o ochronie osób i mienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi, że pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Nie budzi wątpliwości, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1058/22; z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 703/22; z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 192/25; z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 103/25), że powołany przepis ma charakter przepisu bezwzględnie wiążącego organ administracji (związanie administracyjne), w przypadku wystąpienia (stwierdzenia) jednej z przesłanek wymienionych w tymże przepisie. W przypadku skazania pracownika ochrony fizycznej prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub gdy przeciwko pracownikowi ochrony wszczęto postępowanie karne o przestępstwo popełnione umyślnie, właściwy organ, jest bezwzględnie zobligowany do skreślenia takiego pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Powołana regulacja, jak wynika z jej literalnego i klarownego brzmienia, przewiduje obowiązek skreślenia podmiotu z listy kwalifikowanych pracowników w dwóch odrębnych przypadkach związanych z przestępstwem umyślnym. W pierwszym, gdy pracownik ochrony został za popełnienie takiego przestępstwa skazany prawomocnym wyrokiem. W drugim, gdy przeciwko pracownikowi ochrony toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. W zakresie pierwszego z wymienionych przypadków (przesłanek skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej) nie ma wątpliwości, co do jego niekolidowania z wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP zasadą domniemania niewinności. W omawianym przepisie ustawy o ochronie osób i mienia mowa jest bowiem wprost o prawomocnym wyroku skazującym za przestępstwo umyślne, jako przesłance skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony, a więc sytuacji gdy domniemanie niewinność podmiotu zostało skutecznie obalone wskutek przeprowadzonego postępowania karnego zwieńczonego wyrokiem skazującym, od którego nie przysługuje w zwyczajnym trybie środek odwoławczy. Kwestią dyskusyjną, w świetle stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów jest natomiast, czy ustawa o ochronie osób i mienia w przesłance obligującej organ do skreślenia pracownika z listy w przypadku stwierdzenia, że przeciwko takiemu pracownikowi wszczęto postępowanie karne o przestępstwo umyślne nie koliduje z normą powołanego art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, który to przepis stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy zasadą z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, a art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m., nie zachodzi taka kolizja aby, jak wywodzi strona, można było uznać, że powołany przepis ustawy o ochronie osób i mienia podważa rangę i znaczenie domniemania niewinności. Wskazania wymaga, że pracownicy ochrony powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości wprowadzenie szczególnych wymagań odnoszących się do przedstawicieli zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie osób i mienia, zarówno co do ich niekaralności za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia wobec nich postępowania karnego o takie przestępstwo (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 192/25). Przesłanka obligująca skreślenie pracownika ochrony w związku z wszczęciem w stosunku do niego postepowania karnego o przestępstwo umyślne nie podważa w jakimkolwiek stopniu zasady domniemania niewinności. Nie wpływa również na zastosowanie, czy też istnienie tejże zasady do czasu prawomocnego stwierdzenia winy. Konstrukcja art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m. w swojej istocie nie łączy zastosowania tego przepisu z domniemaniem z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, jak również nie dokonuje gradacji przesłanek skreślenia w kontekście domniemania niewinności oraz doniosłości, co zdaje się sugerować skarga kasacyjna, postępowania karnego i wyroku karnego. Przesłanki z powołanego art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m. są bowiem od siebie niezależne i każda z nich z osobna, w przypadki jej wystąpienia, obliguje organ do skreślenia pracownika ochrony z listy. Nie ma zatem znaczenia dla podstawy faktycznej skreślenia, czy domniemanie niewinności istnieje, czy też zostało skutecznie obalone. Istotnym z punktu widzenia art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m., jest natomiast, czy wobec kwalifikowanego pracownika ochrony wszczęto, a więc wszczęto i toczy się, postępowanie w przedmiocie popełnienia przez niego czynu karalnego o charakterze umyślnym lub czy wobec kwalifikowanego pracownika ochrony został wydany prawomocny wyrok skazujący go za taki czyn. Użycie w omawianej regulacji alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza możliwość wyboru jednej z opcji, jednej z określonych w tymże przepisie przesłanek, których istnienie wywołuje skutek prawny w postaci obligatoryjnego skreślenia z listy. Zastosowanie wymienionego przepisu, jak już wskazano nie jest ściśle i funkcjonalnie połączone z zasadą domniemania niewinności lecz wynika z konieczności dawania rękojmi prawidłowego wykonywania przez kwalifikowanego pracownika ochrony obowiązków wynikających z działań, jakie może on i powinien podejmować w ramach wykonywanego zawodu. Ma także gwarantować ochronę praw, w tym przede wszystkim prawa do życia, zdrowia nietykalności osobistej i mienia, osób i podmiotów, na rzecz których pracownik ochrony wykonuje czynności ochrony. Ma także na celu ochronę podmiotów trzecich przed niezasadnym lub nieadekwatnym zastosowaniem wobec nich procedur wykonywanej ochrony. Mając na uwadze powyższe rozważania, podzielić należy ocenę Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym sprawy zaistniały podstawy do skreślenia skarżącego kasacyjnie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w stosunku do strony wszczęto postępowanie karne o czyn z art. 190 § 1 kodeksu karnego. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt RSD-1492/21 wydanym przez Komisariat Policji Wrocław P., przedstawiono skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa polegającego na kierowaniu groźby pozbawienia życia pod adresem innej osoby, które to groźby wzbudziły u tej osoby uzasadnioną obawę, że zostaną spełnione. Z ustaleń Komendanta Głównego Policji wynikało natomiast, że postępowanie karne w powołanym przedmiocie nadal było w toku. Taki stan faktyczny sprawy czynił zasadnym i koniecznym zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m., skutkującej skreśleniem skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, co niewadliwie uczyniły organy i również zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, nie stwierdzając wadliwości zaskarżonego kasacyjnie wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze charakter sprawy oraz wynikające z poddanych kontroli sądów administracyjnych decyzji konsekwencje dla skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpić w całości od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego, o czym postanowiono w punkcie 2 sentencji wyroku.