II GSK 2028/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Emilia Wiązowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1415/15 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Bd 1415/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej p.p.s.a., oddalił skargę Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celej w Toruniu z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie kosztów badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych. Przedstawiając przyjęty za podstawę wyrok stan sprawy - WSA wskazał, że podstawę obciążenia spółki kosztami badania sprawdzającego automatu o niskich wygranych stanowił art. 23b ust. 5 u.g.h., wprowadzony ustawą z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r, nr 134, poz. 779), notyfikowaną Komisji Europejskiej w dniu 16 września 2010r. pod nr 2010/0622/PL. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że: 1. badanie sprawdzające następuje na zlecenie naczelnika urzędu celnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie; 2. przeprowadzane jest przez jednostkę upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych; 3. koszty badania nie powinny przekraczać średnich stawek za dany rodzaj badania oraz w przypadku wyniku negatywnego badania - kosztami obciążany jest podmiot eksploatujący automat. Organ jednocześnie podał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania o cofnięcie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Ma ono charakter wpadkowy. Postępowanie w jego głównym nurcie dotyczy cofnięcia rejestracji przedmiotowego automatu, ze względu na uzasadnione podejrzenie, iż nie spełnia on warunków określonych w ustawie o grach hazardowych. Organ wskazał, że z dokonanej analizy materiału dowodowego wynika, że istniało uzasadnione podejrzenie, iż przedmiotowy automat nie spełniał wymaganych ustawowo warunków, dlatego też słusznie Naczelnik Urzędu Celnego zwrócił się do strony z żądaniem poddania tego automatu badaniu sprawdzającemu przez upoważnioną jednostkę badającą - Izbę Celną w Białymstoku, Wydział Laboratorium Celne, a następnie wystawił zlecenie badania sprawdzającego przez wskazaną jednostkę. Treść opinii z przeprowadzonego badania sprawdzającego w dniu [...] marca 2015r. nr [...] wskazuje jednoznacznie, że sporny automat nie spełnia warunków określonych w art. 129 ust. 3 u.g.h. Świadczy o tym wynik badania: "negatywny" oraz wyszczególnienie stwierdzonych nieprawidłowości: 1. przekroczenie wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze; 2. Niespełnienie warunku zabezpieczenia liczników elektromechanicznych przed próbą zmiany wskazań; 3. niespełnienie warunku wyposażenia automatu w widoczne dla grających informacje umieszczone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu. Organ podał, że w niniejszej sprawie koszt badania określono na podstawie rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie ryczałtowych stawek opłat za badania lub analizy przeprowadzane przez laboratoria celne (Dz. U. nr 94, poz. 913 ze zm.). Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że nie ma wątpliwości, iż w niniejszej sprawie wystąpiły wyczerpujące przesłanki upoważniające organ do obciążenia strony kosztami badania sprawdzającego, albowiem w wyniku jego przeprowadzenia przez upoważnioną do tego jednostkę stwierdzono, że badany automat nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa. Tym samym organ miał podstawę do zastosowania art. 23b ust. 5 u.g.h. Oddalając skargę Spółki A na to postanowienie - Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie badanie automatu wykonane zostało przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą, tj. Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w Białymstoku na zlecenie Naczelnika Urzędu Celnego w Toruniu. Jak wynika z opinii, badanie zakończone zostało wynikiem negatywnym. Jednostka badająca stwierdziła istnienie nieprawidłowości polegających na: 1. przekroczeniu wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze; 2. niespełnieniu warunku zabezpieczenia liczników elektromechanicznych przed próbą zmiany wskazań; 3. niespełnieniu warunku wyposażenia automatu w widoczne dla grających informacje umieszczone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu. Skoro z zawartych w opinii wniosków z przeprowadzonego badania wynikało, że przedmiotowy automat do gier o niskich wygranych nie spełnia warunków u.g.h. (w tym art. 129 ust. 3), zatem bezsprzecznie istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 23b ust. 5 u.g.h. i obciążenia skarżącej spółki kosztami przeprowadzonego badania automatu do gier będącego jej własnością. Weryfikacja wysokości kosztu badania sprawdzającego przedmiotowego automatu do gier, którym Naczelnik Urzędu Celnego w Toruniu obciążył skarżącą spółkę, potwierdziła zasadność wysokości kwoty określonej w postanowieniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wniesiona w tej sprawie skarga nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów wskazujących na niezasadność nałożenia na stronę skarżącą kosztów badania sprawdzającego. Skarżąca nie zakwestionowała w niej ani samego obowiązku poddania spornego urządzenia badaniu, ani kwalifikacji jednostki badającej, ani też kwoty, do uiszczenia której została zobowiązana. W skardze ograniczono się w zasadzie jedynie do zarzutów dotyczących braku ustalenia wpływu przepisu art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. na właściwości lub sprzedaż automatów o niskich wygranych, błędnego przyjęcia, że nie jest to przepis techniczny i nie istniał w stosunku do niego wymóg notyfikacji i w konsekwencji uznania, że przepis ten może być stosowany i stanowić wzorzec kontroli przeprowadzonej przez jednostkę badającą. Zdaniem Sądu I instancji kwestie te nie miały znaczenia dla przedmiotowego postępowania. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i zarzuty z nim związane nie mogą być skutecznie formułowane w niniejszym postępowaniu. Kwestie dotyczące zastosowania przepisu art. 129 ust. 3 u.g.h. mogą być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu głównym w przedmiocie cofnięcia rejestracji spornego automatu. Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 23b u.g.h., stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, został dodany ustawą z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, która to ustawa została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 16 września 2010r. pod numerem 2010/0622/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039 oraz z 2004r. nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę nr 98/34AA/E Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, str. 37, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 20, str. 337, z późn. zm.). W kontekście powyższego Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 23b ust. 5 u.g.h. został notyfikowany i jako taki mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Zatem zasadnie skarżąca spółka została obciążona kosztami badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka A, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy celne naruszenia art. 129 ust. 1 i 3, art. 135 oraz art. 23b ust. 5 u.g.h., wyrażającego się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, że przepisy te mogą stanowić podstawę dla przeprowadzenia czynności sprawdzających w niniejszej sprawie. Na art. 185 § 1, art. 245 § 2 oraz art. 250 p.p.s.a. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie skarżącej prawa pomocy w postaci zwolnienia z opłaty od skargi, wyznaczenie rozprawy, oraz orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącej, konstatując jedynie, iż zostały spełnione przesłanki obciążenia skarżącej kosztami badania sprawdzającego. Skarżąca podniosła też argumenty dotyczące notyfikacji art. 129 u.g.h. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IC wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt II GSK 5579/16. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumentację przedstawioną we wspomnianym orzeczeniu, która jest aktualna również na gruncie tej sprawy. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że art. 129 ust. 1 i 3 oraz art. 135 u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 1 dyrektywy nr 98/34/WE, co - zdaniem skarżącej kasacyjnie - wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W ocenie skarżącej kasacyjnie, brak notyfikacji tych przepisów Komisji Europejskiej sprawia, że nie mogły być stosowane w tej sprawie, a więc Naczelnik Urzędu Celnego nie miał podstaw do przeprowadzenia badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych, jak i do obciążenia skarżącej kasacyjnie kosztami tego badania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest chybiony. Problem technicznego charakteru wymienionych przepisów u.g.h. nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że art. 129 ust. 1 u.g.h. reguluje zagadnienie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie u.g.h. i nie ma zastosowania przy rozstrzyganiu kwestii obciążenia - na podstawie art. 23b ust. 5 u.g.h. - kosztami badania sprawdzającego. Z kolei art. 129 ust. 3 u.g.h. zawiera definicję gry na automatach o niskich wygranych, która stanowi punkt odniesienia dla jednostki badającej podczas badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych. Nie ulega wątpliwości, że opinia jednostki badającej z badania sprawdzającego nie podlega weryfikacji w postępowaniu dotyczącym kosztów badania sprawdzającego (jak w rozpoznawanej obecnie sprawie), lecz w postępowaniu w sprawie cofnięcia rejestracji automatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrozumiały jest przy tym argument dotyczący naruszenia art. 135 u.g.h. Przepis ten określa według jakich reguł mogą być zmieniane zezwolenia udzielone przed wejściem w życie u.g.h., podczas gdy kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne zmiany zezwolenia nie dotyczy. W konsekwencji wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, możliwość obciążenia - na podstawie art. 23b ust. 5 u.g.h. - kosztami badania sprawdzającego w razie, gdy automat nie spełnia ustawowych wymagań, nie jest zależna od uprzedniego ustalenia, że przepisy ustanawiające te wymagania mogą być stosowane. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował m.in. w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II GSK 2743/14. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej (obecnie Spółka A likwidacji z siedzibą w [...]) na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (poprzednio - Dyrektor IC). Sąd uznał, że sytuacja majątkowa skarżącej kasacyjnie spółki, potwierdzona postawieniem jej w stan likwidacji, nie uzasadnia przyznania jakichkolwiek kosztów postępowania.