II GSK 2013/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Pabianickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 362/21 w sprawie ze skargi Powiatu Pabianickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr PNIK-I.4131.991.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 362/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Powiatu Pabianickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr PNIK-I.4131.991.2020 w przedmiocie stwierdzenia - na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) - nieważności uchwały nr XXXI/222/20 Rady Powiatu Pabianickiego z dnia 17 grudnia 2020 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi obowiązujących w 2021 roku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Pabianicki, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 130a ust. 6 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2021 r. poz.450; dalej: p.r.d.) poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że stawki określone w uchwale Rady Powiatu z dnia 17 grudnia 2020 roku nr XXXI/222/20 są zbyt wysokie, podczas gdy przepis ten nakłada na radę powiatu, ustalenie wysokości stawek z uwzględnieniem konieczność sprawnej realizacji zadań, z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż wysokość kosztów, usuwania pojazdów nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130 a ust. 6a. b) art. 130a ust. 6 p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że koszty usuwania pojazdów z dróg powinny być oceniane wyłącznie w ramach zawartej w tym przepisie przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", a nie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów" mimo, że przepis powyższy zawiera obie te przesłanki, a w rezultacie niezastosowanie przesłanki konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów przy wydawaniu wyroku, wbrew wyraźnemu brzmieniu art 130a ust. 6 p.r.d.; c) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ wynik sprawy; art 133 § 1 w związku z art 134 § 1 i art 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Radę Powiatu w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechał sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie, a także błędnie ocenił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż koszty obsługi zadania usunięcia pojazdów powinny być oceniane wyłącznie w ramach materialnej przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", a nie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów". Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. W piśmie procesowym nadanym w dniu 1 września 2021 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Odnośnie do drugiej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Z tego względu, za niezasadny w pierwszej kolejności, gdyż najdalej idący, należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnienia przede wszystkim wymaga to, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie a wydanym w sprawie orzeczeniem, zaś związek ten, jakkolwiek nie musi być rzeczywisty, to jednak musi uzasadniać istnienie przynajmniej hipotetycznej możliwości odmiennego sposobu orzeczenia przez WSA, co jednak wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na efekt końcowy sprawy, oznaczając tym samym obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Strona jest zobowiązana do wskazania dlaczego w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok WSA mógłby być inny. Skoro na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez znaczenia na wynik sprawy, co jednak wymaga uprawdopodobnienia istnienia owego wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie spełnia opisanego wyżej wymagania, stanowiąc jedynie polemikę z oceną dokonaną przez WSA. Wskazać ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest w ogóle możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ramach tego zarzutu niedopuszczalne jest natomiast formułowanie twierdzeń, które w istocie wskazują na brak przekonania strony argumentami, jakimi posługuje się Sąd pierwszej instancji. Brak przekonania strony skarżącej kasacyjnie o trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, które uzasadniają uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem WSA nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13). Przechodząc do omawiania zarzutów sformułowanych w pkt II a) i b) petitum skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami materialnoprawnymi, kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, źródło CBOSA). Wbrew zarzutowi zawartemu w pkt II b) petitum skargi kasacyjnej, nic innego ponad takie jak wyżej przedstawione, rozumienie treści przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie wyartykułował. W szczególności WSA nie stanął na stanowisku, jak twierdzi Powiat Pabianicki, że przy ustalaniu stawek nie ma konieczności uwzględniania przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów". To twierdzenie Powiatu nie polega na prawdzie, bowiem takiej wykładni omawianego przepisu Sąd pierwszej instancji po prostu nie dokonał. Jednocześnie rację należy przyznać WSA, który stanął na stanowisku, że ustalenie opłat przez radę powiatu powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną, wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19, źródło CBOSA). Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie nie wyższym niż stawki maksymalne (niesporne w sprawie), co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały co do wysokości konkretnych ustalonych w niej opłat, a zatem braku argumentów przemawiających za konkretnie przyjętymi kwotami, nie można było stwierdzić, czy ocenić, że tak określone stawki opłat były w tym przypadku uzasadnione z punktu widzenia obu omówionych wyżej przesłanek wynikających z art. 130a ust. 6 p.r.d. Okoliczności te nie wynikają również z treści uzasadnienia do projektu uchwały. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, a czego Powiat nie kwestionował, odnośnie do opłat za dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, opłaty przyjęte w uchwale są wyższe od 24% do 112,5% od cen określonych w umowie z [...] listopada 2020 r. nr [...], przyjmując, że ceny z umowy to 100%. NSA podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie uchwały nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego przyjęto opłaty właśnie w takich stawkach. Sąd kasacyjny miał na uwadze, podobnie jak WSA, wyjaśnienia skarbnika Powiatu wskazujące na dużą kwotę należności przypisane w okresie 2012 – 2020 – ponad 1,5 mln zł – "do ściągnięcia" z tytułu opłat administracyjnych nakładanych na osoby, których samochody są przechowywane. Jednak, wbrew stanowisku Powiatu, także samo wskazanie należności do ściągnięcia oraz konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych z obsługą dochodzonych należności, nie dowodzi samo przez się, jak chce Rada Powiatu w Pabianicach, że kalkulacja przyjętych w uchwale stawek opłat została dokonana przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130 ust. 1-2 p.r.d. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie znajduje ocena Sądu pierwszej instancji, że uchwała zawierająca jedynie podstawę prawną uchwały i podstawę określenia stawek obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. a także wskazane wyżej dokumenty nie pozwalają na ustalenie, czy opłaty i koszty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie zostały ustalone arbitralnie. Zasadny jest pogląd, że w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat (stawek, kosztów) – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2599/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17, źródło CBOSA). Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały. Dalej, odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 tej ustawy nie służy natomiast kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II FSK 339/21, źródło CBOSA). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby – po pierwsze - sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo po drugie – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Z treści zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że Powiat podnosząc zarówno naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. naruszenia tego upatruje w: ogólnikowej i lakonicznej ocenie materiałów znajdujących się w aktach postępowania, a także błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy przyjmując, że koszty obsługi zadania usunięcia pojazdów powinny być oceniane wyłącznie w ramach materialnej przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", a nie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów". Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Przede wszystkim, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji stanął na prawidłowym stanowisku, że przy ocenie zgodności z prawem uchwały wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., należy mieć na uwadze obie przesłanki wymienione w tym przepisie, co już wyżej wyjaśniono przy omówieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Po drugie, przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać przede wszystkim konkretne naruszenie, tj. w rozpoznawanej sprawie, czego, jakich naruszeń prawa, Sąd pierwszej instancji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie zauważył, mimo że powinien je uwzględnić z urzędu, czy też jaką część akt sprawy pominął w swoich rozważaniach. W tym zakresie, autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podniósł jedynie, że uzasadnienie uchwały Rady Powiatu zawiera szczegółową kalkulację uzasadniającą wysokość stawek. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji nie pominął w rozważaniach i ocenie treści uzasadnienia projektu uchwały, a wręcz przeciwnie dokonał jej analizy bardzo szczegółowo, przyjmując ostatecznie, że uzasadnienie to nie wyjaśnia dokładnie dlaczego przyjęto tak wysokie opłaty. WSA miał na uwadze, że w uzasadnieniu tym wskazano, że przyjęte opłaty mają zapewnić sprawną realizację zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu oraz podano jakie elementy zostały uwzględnione (ceny usługi określone w umowie nr [...], koszty zatrudnienia pracowników zajmujących się tego typu sprawami, koszty obsługi prawnej, koszty wysłanej korespondencji, materiałów biurowych, energii elektrycznej, sprzętu biurowego, różnych opłat i.t.p.). Do uzasadnienie dołączono w formie tabeli dane dotyczące poszczególnych kosztów za ostanie 7 kwartałów. Podsumowując, WSA stwierdził, że dane te nie wyjaśniają jednak dlaczego niektóre opłaty ustalono w wysokości o 46%, niektóre o 66% a niektóre o 112,5% większej niż ceny określone w umowie nr [...]. W tej sytuacji nie sposób Sądowi pierwszej instancji zarzucić pominięcie w orzekaniu tej części akt (tj. uzasadnienia projektu uchwały), czy ich nierozważenie. W związku z faktem, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.