II GSK 2002/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 72/23 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 14 listopada 2022 r. nr PR.5432.34.2022 w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 72/23, oddalił skargę D. S., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 14 listopada 2022 r. nr PR.5432.34.2022, zwanego dalej "organem drugiej instancji" lub "organem odwoławczym", w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. S. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a. art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3 P.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że skarżący dokonał wydobycia bez wymaganej koncesji kopaliny na działce nr [...] w S.; b. art. 143 ust. 2 pkt 2 i art. 143 ust. 3 P.g.g. poprzez ich błędną wykładnię, że w przypadku nieznajomości podmiotu, który dokonał wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji, osoba ponoszącą sankcję na podstawie art. 140 ust. 1 P.g.g. jest każdorazowo właściciel nieruchomości mimo braku jakichkolwiek dowodów, że to właśnie on dopuścił się deliktu administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest: a. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, w uzasadnieniu brak jest wskazania dlaczego nie uwzględniono zarzutu naruszenia prawa materialnego, a wręcz w treści uzasadnienia wyroku na stronie 14 Sąd przyjął inną podstawę prawną (art. 143 ust. 3 P.g.g.) przypisania odpowiedzialności deliktowej skarżącemu aniżeli podstawa prawna wydanej i zaskarżonej decyzji (art. 140 ust. 1 , ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3 P.g.g.); b. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi – zarzutu naruszenia prawa materialnego i przypisanie sprawstwa skarżącemu mimo braku jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, aby skarżący wydobywał nielegalnie kruszywo. W oparciu o postawione zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia 25 maja 2022 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działający z upoważnienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, Wiceprezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji przez pryzmat powołanych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zostały rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie te elementy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponadto Sąd ten wyraźnie wskazał, że granice materialnoprawne rozpoznania sprawy obejmują zarówno art. 140 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3 P.g.g., jak i art. 143 ust. 3 P.g.g. Art. 140 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3 P.g.g. wyznacza przedmiotowe przesłanki odpowiedzialności za delikt administracyjny, natomiast art. 143 ust. 3 P.g.g. wyznacza przesłankę podmiotową znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na dokonane ustalenia faktyczne. Nie jest zatem zasadny zarzut przyjęcia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji innej podstawy odpowiedzialności, niż podstawa tej odpowiedzialności, na której wydano decyzję. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi – zarzutu naruszenia prawa materialnego i przypisanie sprawstwa skarżącemu. Po pierwsze – jak wyżej wyjaśniono, Sąd I instancji odniósł się do tych zarzutów w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Po drugie, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji (w szczególności gdy ta sama kwestia sporna formalnie ujęta jest w kilku odrębnych redakcyjnie zarzutach), a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1011/22; CBOSA). Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W sprawie nie jest sporne, że skarżący od dnia 7 września 2011 r. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położona w miejscowości S., gmina C., powiat p., województwo wielkopolskie. Niesporne jest również to, że na terenie tej działki w okresie od 2017 r. do 2018 r. nastąpiło wydobycie 5849 Mg kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji. W okresie od 2014 r. do 2018 r. skarżący zgłaszał i pobierał płatności obszarowe - dopłaty bezpośrednie i ONW z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Wielkopolski Oddział Regionalny dotyczące przedmiotowej działki. Skarżący wiedział o fakcie wybierania piasku z działki nr [...], wskazywał przy tym, na nieustalone osoby oraz, że miało to miejsce zanim został właścicielem. Skarżący jest przedsiębiorcą, właścicielem żwirowni, prowadzącym działalność gospodarczą i posiadającym koncesje na wydobywanie kopalin z innych złóż. W dniu 18 września 2018 r. na jego wniosek została wydana decyzja zatwierdzająca Projekt robót geologicznych ze złoża kruszywa naturalnego w rejonie miejscowości S. między innymi dotycząca działki nr [...]. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie kwestionuje, iż doszło do nielegalnej eksploatacji piasku, ale zarzuca organowi błędne ustalenia faktyczne w tym zakresie, wyjaśniając, że prowadzone przezeń roboty ograniczyły się do prac porządkowych i wyrównania terenu na przełomie sierpnia i września 2018 r. Spór prawny dotyczy więc możliwości przypisania skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości, na której dokonano wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji odpowiedzialności za ten delikt administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z woli ustawodawcy wydobywanie kopalin jest rodzajem działalności poddanej reglamentacji administracyjnej. Istotą współczesnej reglamentacji gospodarczej jest ograniczenie w dziedzinie swobody działalności podmiotów gospodarujących w imię szeroko pojętego interesu społeczno-ekonomicznego, w którym mieści się ochrona składników majątku publicznego, jakimi są między innymi kopaliny. Reglamentacja dostępu i korzystania ze składników majątku publicznego skutkuje koniecznością uzyskania koncesji przez podmiot zamierzający wykorzystać ten składnik majątku. Regułę tę wyraża dyrektywa art. 21 ust. 1 pkt P.g.g. Z przepisu tego jasno wynika, że na wydobywanie kopaliny ze złóż wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 ust. 1 P.g.g., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłata podwyższona stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej. Kary administracyjne, będące środkami przymusu prawnego, dotyczą działań prawem zakazanych, a podstawą ich wymierzenia jest samo naruszenie przepisów, obiektywnie ujęta bezprawność, nawet jeśli naruszenie prawa nie było zawinione. Przepisy normujące kary administracyjne cechuje odmienna niż w prawie karnym konstrukcja. Odpowiedzialność za delikt administracyjny nie opiera się na kryterium winy sprawcy, lecz na fakcie naruszenia obowiązku prawnego – jest odpowiedzialnością przedmiotową, odpowiedzialnością ex lege. Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej stanowi odrębną kategorię sankcji za naruszenie przepisów prawa administracyjnego. Kategoria "winy" sprawcy jest instrumentem ustawodawcy dla poddania wskazanych przez siebie czynów reżimowi postępowania karnego. Natomiast brak konieczności obalania domniemania niewinności jest podstawą konstrukcji kar administracyjnych. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy doszło do wydobycia kopaliny (piasku) na działce należącej do skarżącego. W sprawie znajdowały zatem zastosowanie przepisy art. 140 ust. 1 P.g.g. oraz art. 143 ust. 2 P.g.g. Stosownie do treści pierwszego z tych przepisów, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 P.g.g., w sprawach określonych między innymi w art. 140 P.g.g. stroną postępowania jest odpowiednio: 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo 3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo 4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Zgodnie z art. 143 ust. 3 P.g.g., w przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Wskazany przepis sankcjonuje zatem przedmiotową i oderwaną od winy odpowiedzialność właściciela nieruchomości za delikt administracyjny opisany w art. 140 ust. 1 P.g.g. Co więcej, odpowiedzialność ta aktualizuje się każdorazowo w sytuacji nieustalenia sprawcy nielegalnego wydobycia kopaliny. Ustawodawca powiązał konstrukcję prawną tego rodzaju odpowiedzialności przedmiotowej z ogólną odpowiedzialnością właściciela za rzecz. Jeśli organ nie może ustalić podmiotu, który dopuszcza się lub dopuścił się nielegalnego wydobycia, wówczas odpowiada właściciel nieruchomości jako podmiot mający do niej tytuł prawny. Sam fakt własności nieruchomości zobowiązywał bowiem skarżącego do pieczy nad tym terenem. Niezależnie od tego należy zaakcentować, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wydobycia kopaliny dokonano w południowej części działki nr [...]. W Aneksie nr 2 do Sprawozdania Technicznego, będącego częścią "Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji" z dnia 8 października 2018 r. wskazano, że ze zdjęcia satelitarnego z aplikacji Google Earth z dnia 10 kwietnia 2017 r. wynika, iż południowa część działki nr [...] nie jest przekształcona, a więc wyrobisko w tym zakresie powstało w latach 2017-2018, tj. w okresie pomiędzy dniem 10 kwietnia 2017 r. (data pozyskania obrazu aplikacji Google Earth) a dniem 20 września 2018 r., kiedy została przeprowadzona wizja na przedmiotowej działce przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą stwierdzone podczas wizji wydobycie nie było prowadzone dla potrzeb budowy K. P. w okresie od 2010 r., kiedy to skarżący nie był jeszcze właścicielem działki nr [...]. Budowa K. w P. przy ul. [...] zakończyła się bowiem przed 2017 r. Skarżący przyznał natomiast, że wyrównywał ten teren na przełomie sierpnia - września 2018 r. w celu przygotowania złoża do eksploatacji. Powyższe prace zgłosił do Urzędu Miejskiego Gminy C. oraz Starostwa Powiatowego w P. w dniu 6 września 2018 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący jako właściciel nieruchomości odpowiada za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji, co w konsekwencji pozwalało na zastosowanie przepisu prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 1 P.g.g. w związku z art. 143 ust. 3 P.g.g. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.