II GSK 2001/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1101/16 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [A.] sp. z o.o. we W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1101/16 oddalił skargę [A.] sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Główny Inspektor, GIF) z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że 1 kwietnia 2015 r. do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. (dalej: organ pierwszej instancji) wpłynął wniosek spółki o zmianę zezwolenia z [...] września 2014 r. udzielonego [B.] sp. z o.o. w K. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "D." położonej w C. przy ul. L. [...] poprzez zmianę nazwy apteki oraz zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia z [B.] sp. z o.o. na [A.] sp. z o.o. Skarżąca uzasadniła wniosek faktem połączenia podmiotów na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej: k.s.h.), poprzez przeniesienie całego majątku [B.] sp. z o.o. na [A.] sp. z o.o. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] września 2015 r. odmówił wnioskowanej zmiany zezwolenia w zakresie podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana zezwolenia spowodowałaby, że grupa kapitałowa, której spółka jest członkiem i która na terenie województwa śląskiego prowadzi dwadzieścia osiem aptek, przekroczyłaby limit, o którym mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej: p.f.) przewidującym, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. GIF utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił stanowisko, że art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h. W ocenie organu treść art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia podmiotów miało dojść do przekroczenia limitu 1% wskazanego w tym przepisie. GIF za nieuprawnione uznał stanowisko spółki, że sukcesja uniwersalna w oparciu o art. 494 k.s.h. następuje z mocy samego prawa, w zasadzie wykluczając możliwość ingerencji organów administracyjnych w ten proces. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, w której domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, umorzenia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania: P. i F. przyłączyli się do skargi, zaś Naczelna Izba Aptekarska wniosła o oddalenie skargi. WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota problemu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w wyniku połączenia (przejęcia) przez skarżącą (spółka przejmująca) innej spółki z o.o. (spółka przejmowana) doszło do przeniesienia uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą. WSA stwierdził, że podziela pogląd, zgodnie z którym wykładnia art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 p.f. nie pozwala na przyjęcie, że drugi z powołanych przepisów jest przepisem, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., czyli przepisem stanowiącym, że na spółkę przejmującą nie przechodzą zezwolenia na prowadzenie apteki. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało dopiero 25 czerwca 2017 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2017 r. poz. 1015 ze zm.), mocą której w art. 99 dodano ust. 2a, w którym w pkt 1 wprost przewidziano, że do zezwoleń na prowadzenie apteki nie stosuje się przepisów art. 494 § 2 i art. 531 § 2 k.s.h. Do chwili wejścia w życie nowelizacji wykładnia językowa przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie ma wyłączenia sukcesji wynikającej z art. 99 ust 3 p.f. W ocenie WSA skoro w niniejszej sprawie doszło do sukcesji generalnej, to zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu prowadzącego nastąpiła z mocy samego prawa. Tak więc organ nie był w tym zakresie obowiązany do wydania decyzji. Jednak obowiązek taki spoczywał na organie z uwagi na konieczność załatwienia wniosku skarżącej w trybie procesowym. Z tego względu organ był zobligowany wydać w tym zakresie decyzję odmowną. Skargę kasacyjną wniósł Inspektor zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł również, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o przedstawienie przedmiotowej sprawy do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, czego dowodem są rozbieżności w orzecznictwie sądu pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych dotyczącym przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że połączenie [A.] sp. z o.o. we W. z [B.] sp. z o.o. w K. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku [B.] sp. z o.o. na [A.] sp. z o.o. skutkowało również przejściem w trybie sukcesji generalnej (z mocy prawa) na spółkę przejmującą zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w C. przy ul. L. [...], wydanego uprzednio na rzecz spółki przejmowanej, pomimo iż prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne w tym zakresie nie dawały podstaw do takich ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności faktycznych o charakterze prawnokształtującym; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że na gruncie wskazanych powyżej norm prawnych polski ustawodawca przyjął, zarówno na gruncie stosunków cywilnoprawnych, jak i na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, jednolite i pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. prowadzić powinna do wniosku, że polski ustawodawca na gruncie stosunków cywilnoprawnych przyjął pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, natomiast na gruncie stosunków administracyjnoprawnych obowiązuje zasada ograniczonej sukcesji prawnej, o czym zresztą przesądza explicite brzmienie art. 494 § 2 k.s.h., w dyspozycji którego wskazano ramy prawne statuujące zasadę ograniczonej sukcesji prawa, tj. sytuacje, w których ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej; b) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 1–3 p.f. poprzez przyjęcie interpretacji art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczającej przejście zezwolenia na skarżącą, pomimo naruszenia przez nią limitów ilości prowadzonych aptek ogólnodostępnych na terytorium danego województwa, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 1–3 p.f., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 pkt 1–3 p.f. powinna prowadzić do odrzucenia takiego wyniku wykładni jako prowadzącej do sytuacji, w której łączenie spółek przedsiębiorcy stanowiłoby sposób na obejście dyspozycji art. 99 ust. 1 pkt 1–3 p.f.; c) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa (w formie negatywnej) poprzez niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji do przedmiotowego stanu faktycznego przepisu art. 99 ust. 3 pkt 1–3 w zw. z art. 99 ust. 2 p.f. i art. 494 § 1 i 2 k.s.h. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 p.f., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaistnienia sukcesji generalnej, co miało mieć rzekomo miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy prawidłowa subsumcja art. 99 ust. 3 pkt 1–3 w zw. z art. 99 ust. 2 p.f. oraz z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. powinna prowadzić do przyjęcia, iż – kierując się zasadami wykładni celowościowej i systemowej – art. 99 ust. 3 pkt 1–3 p.f. powinien być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 494 § 2 k.s.h., a co za tym idzie powinien być stosowany przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w celu ustalenia, czy nie zaistniała opisana w jego hipotezie sytuacja faktyczna, co w efekcie powinno skutkować stwierdzeniem braku możliwości zaistnienia tzw. ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej w stosunku do zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w C. przy ul. L. [...], z uwagi na okoliczność, że doszłoby wówczas do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 1–3 p.f. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. W piśmie procesowym z 10 czerwca 2021 r. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr. hab. [...] dla wykazania błędnej wykładni art. 99 ust. 3 p.f. zastosowanej przez organy oraz prawidłowości wykładni zastosowanej przez WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o wystąpienie do poszerzonego składu NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały rozstrzygającej występujące w sprawie zagadnienie prawne, które wywołało rozbieżności w orzecznictwie NSA, a mianowicie: 1. czy przepis art. 99 ust. 3 p.f. w przypadku przekroczenia przez przedsiębiorcę lub podmioty z nim powiązane limitu 1% aptek w województwie, stanowi podstawę odmowy zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z powodu zaprzestania spełniania wymagań koniecznych do prowadzenia aptek? 2. czy art. 99 ust. 3 p.f. lub inne przypisy ustawy Prawo farmaceutyczne w ich brzmieniu obowiązującym do dnia 25 czerwca 2017 roku, stanowiły lex specialis w stosunku do art. 494 § 2 k.s.h. i wyłączyły sukcesję uniwersalną w zakresie przyjścia na spółkę przyjmującą praw i obowiązków wynikających z zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych? Uczestnik postępowania P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Pismem z 17 czerwca 2021 r. uczestnik uzupełnił swoje stanowisko w sprawie przedstawiając m.in. opinie prawne w sprawie. Naczelna Izba Aptekarska pismem z 8 czerwca 2021 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych, w szczególności art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i odesłaniem do przepisów ustrojowych oraz szczególnie do art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji zauważa, że pomiędzy art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie istnieje żaden związek formalny. Przepisy te są co prawda jednostkami redakcyjnymi tej samej ustawy, jednak ich dyspozycje odnoszą się do różnych procesowych kwestii. Każdy z nich może być samodzielną podstawą kasacyjną, chociaż, by pełnić taką rolę, każdy z nich musi spełniać inne wymagania określone w ustawie. Art. 151 p.p.s.a. jest podstawą oddalenia skargi w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji dokonując kontroli działania organu administracyjnego dochodzi do przekonania, że działanie takie nie naruszyło prawa. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis określający formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Zatem przepis ten określa prawem wskazane wymogi poprawnie skonstruowanego uzasadnienia. Oznacza to, że przepis ten nie może być podstawą kontroli wyroku w zakresie, w jakim strona nie zgadza się z tezami i wnioskami formułowanymi przez sąd pierwszej instancji. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie wyroku narusza prawo, to wyrok należy kwestionować przez wskazanie naruszeń prawa materialnego lub procesowego we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Zdaniem NSA nieusprawiedliwione są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego. W swojej istocie odnoszą się one do możliwości sukcesji zezwolenia uprawniającego do prowadzenia apteki na skutek połączenia z inną spółką, której pierwotnie przyznano takie zezwolenie. W tym zakresie Główny Inspektor twierdzi, że połączenie spółek kapitałowych nie prowadzi do takiej sukcesji w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydawania kontrolowanych decyzji. Stanowisko GIF nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym wówczas prawie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcia wymaga kwestia dotycząca odpowiedzi na pytanie, czy na skutek przejęcia spółki kapitałowej posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez inną spółkę kapitałową dochodzi do przeniesienia na spółkę przejmującą, z mocy prawa, uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które posiadała spółka przejmowana. Rozstrzygając powyższe zagadnienia prawne, przypomnieć należy, że w literaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Spółka przejmująca staje się w dniu przejęcia następcą prawnym pod tytułem ogólnym spółki przejmowanej, która w dniu rejestracji przejęcia traci byt prawny. Następuje to w drodze jednej czynności prawnej i z mocy samego prawa. Natomiast sukcesja administracyjnoprawna, w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. W prawie administracyjnym powszechnie przyjmuje się, że obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z podmiotem, dla którego zostały ustanowione i zasadniczo nie są przenoszalne. Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El. 2016). Niewątpliwie zatem art. 494 § 2 k.s.h. zawiera wyraźne zastrzeżenie, że na spółkę przejmującą przechodzą z dniem przejęcia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przewidziana w nim zasada ograniczonej sukcesji uniwersalnej znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawa szczególna, odnosząca się do określonych praw lub obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, nie reguluje dopuszczalności ich przejścia na inny podmiot, a decyzja administracyjna, będąca bezpośrednim źródłem tych uprawnień, nie wyłącza ich sukcesji na inny podmiot. Ze wskazanego przepisu wynika, że w sytuacjach w nim określonych, zasadą jest przejście na spółkę przejmującą zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych spółce przejętej, a wyjątek od tej zasady musi wynikać z ustawy lub decyzji o przyznaniu tych zezwoleń, koncesji i ulg. Ponieważ nieprzejście zezwoleń, koncesji i ulg jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., przepis ustawy lub decyzja muszą wyłączać sukcesję wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany. Z kolei z treści art. 99 ust. 1 p.f. wynika, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Zdaniem sądu drugiej instancji przepisem wyłączającym przejście zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą nie jest przepis art. 99 ust. 3 p.f., który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że zezwolenia na prowadzenie apteki nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie, spełnia określone w tym przepisie warunki. W ocenie NSA przepis ten nie stanowi wyraźnego wyłączenia stosowania art. 494 § 2 k.s.h. Dlatego przypomnieć należy, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II GPS 6/08 (opubl. ONSAiWSA z 2009 r. nr 3, poz.45) NSA podał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą p.f., w tym prowadzenie apteki, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 99 ust. 1 p.f.). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zawierała definicji legalnej zezwolenia. W doktrynie przyjmuje się, że jest to indywidualny akt prawny, wydawany na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Zezwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Zezwolenia, jako akty wydawane przez organy administracji publicznej, są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej przyczyny, co do zasady, nie stanowią one przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 99 ust. 4 p.f. prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Podmiot, który ubiega się o zezwolenie na prowadzenie apteki, musi spełnić szereg warunków o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 99 ust. 2 p.f.). W zezwoleniu na prowadzenie apteki określa się: nazwę i siedzibę podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko i adres, gminę, na obszarze której apteka ma być utworzona, adres prowadzenia apteki nazwę apteki, o ile taka jest nadana, numer zezwolenia na prowadzenie apteki, termin ważności zezwolenia na prowadzenie apteki, jeżeli jest oznaczony oraz podstawowe warunki prowadzenia apteki (art. 102 p.f.). Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest decyzją o charakterze konstytutywnym. Przyznaje ona przedsiębiorcy uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług farmaceutycznych w aptece ogólnodostępnej. W konsekwencji tego prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest możliwe tylko i wyłącznie pod warunkiem uzyskania uprzedniego stosownej decyzji administracyjnej. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych należy wskazać na treść art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Z przepisu tego wynika, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 99 p.f., nie wydaje się, jeśli podmiot ubiegający się o zezwolenie: 2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni albo pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, 3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Artykuł 99 ust. 3 p.f. jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Z literalnej treści art. 99 ust. 3 p.f. wynika w sposób jednoznaczny, że reguluje on zasady wydawania zezwoleń. Z treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. w żaden sposób nie można wyinterpretować, że odnosi się do wyłączenia stosowania jakichkolwiek przepisów. Wyraża on normę uniemożliwiającą udzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w określonych w tym przepisie przypadkach. Rozpoznawana sprawa administracyjna dotyczy zmiany udzielonego w przeszłości zezwolenia w wyniku jego przejścia na nowy podmiot, a nie udzielenia nowego zezwolenia. Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Literalne brzmienie przepisów art. 99 ust. 3 p.f. nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Przy wykładni art. 99 ust. 3 p.f. należy stwierdzić, że w zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205–206; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W doktrynie i w orzecznictwie az NSA powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w orzecznictwie w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirk-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69–77). Konkludując wskazać należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., FPS 14/99; ONSA z 2000, nr 3, poz. 92). Przepis art. 99 ust. 3 p.f. w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące odmowy udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Zdaniem NSA zastosowana przez sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 99 ust. 3 p.f. jest właściwa. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/06, analogicznie: uchwała NSA składu 7 sędziów z 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 10/01; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Teza o konieczności ścisłego wykładania ograniczeń działalności gospodarczej, przewidzianych w art. 99 ust. 3 p.f., znalazła również potwierdzenie w wyroku NSA z 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 201/08). Sąd krytycznie ocenił wykładnię tego przepisu dokonaną przez organy, która prowadziła do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, ze względu na przesłankę posiadania w danym województwie więcej niż 1% punktów aptecznych. Przesłanka ta nie została wymieniona w ustawie, a została wywiedziona przez organ w drodze odpowiedniego stosowania przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. NSA stwierdził, że wykładnia nie może sprowadzać się do nadania przepisowi art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. nowego brzmienia, gdyż wówczas przepis ten utraciłby swój zasadniczy charakter. Sąd zwrócił również uwagę, że przy wykładni omawianych rozwiązań prawnych nie można tracić z pola widzenia postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 73, poz. 1807 ze zm.). Z brzmienia powołanych uregulowań wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Skoro art. 99 ust. 3 p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Przy dokonywaniu interpretacji art. 99 ust. 3 p.f. należy odwołać się do domniemania racjonalności prawodawcy, która jest jednym z najczęściej powoływanych domniemań interpretacyjnych wskazywanych w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny domniemanie racjonalności prawodawcy uważa wręcz za niezbędne założenie każdej interpretacji przepisów prawnych (por. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r. sygn. K 3/91, OTK 1992/1/34), stwierdzając, że fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który stworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny, celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań. Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadza cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak domniemanie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. NSA akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 2510/17), że wykładnia językowa przepisów art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 p.f. nie pozwala na przyjęcie, że drugi z przywołanych przepisów jest przepisem, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., czyli przepisem stanowiącym, że na spółkę przejmującą nie przechodzą zezwolenia na prowadzenie apteki. Przepis art. 99 ust. 3 p.f. określa sytuacje, w których nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia w przypadkach przejęcia spółki. Z treści przepisu art. 99 ust. 3 p.f. wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli sytuacji, w której podmiot nabywa uprawnienie na mocy decyzji. Organ wydając zezwolenie na prowadzenie apteki zobowiązany jest dokonać oceny szeregu przesłanek dotyczących podmiotu ubiegającego się o zezwolenia, w tym określonych w art. 99 ust. 3 p.f. Wspomniany przepis nie daje jednak żadnej podstawy do badania tych przesłanek w sytuacji, gdy do przejścia zezwolenia dochodzi na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., kiedy spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwości wydania w tej sprawie decyzji. Ponadto należy podkreślić, że gdy ustawodawca wprowadza wyłączenie stosowania sukcesji wynikającej z art. 494 § 2 k.s.h. poprzez przepis ustawy, robi to w sposób niebudzący wątpliwości. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało dopiero z dniem 25 czerwca 2017 r. Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki. W ocenie NSA zasadny jest pogląd, że regulacja prawna zawarta w art. 494 k.s.h. nie jest wystarczająca do podjęcia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w oparciu o przejęte zezwolenie, co oznacza, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do podjęcia takiej działalności. W tym miejscu podkreślić należy, że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czyjego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki. W związku z powyższym zauważyć należy, że skoro przejście z mocy samego prawa zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą spółkę w tym zakresie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak możliwość faktycznego uruchomienia działalności przez spółkę przejmującą wymaga uzyskania od organu potwierdzenia w zakresie odnoszącym się do przejścia tego zezwolenia na skarżącą spółkę. Tak więc sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny. Z przedstawionych przyczyn NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uznał za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).