II GSK 2000/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń(spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2510/17 w sprawie ze skargi Gminy B. oraz G. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 13 października 2017 r. nr DGK.II.4771.2.2017.MK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie wód leczniczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. oraz G. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 13 października 2017 r. nr DKG.II.4771.2.2017.MK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego Od przedmiotowego wyroku Gminy Bystrzyca Kłodzka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na pierwszej podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisu art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm., dalej: "P.g.g".) poprzez uznanie, że Gmina B. nie jest stroną postępowania administracyjnego pomimo, że posiada ona własne nieruchomości w obrębie obszaru górniczego ustanowionego na mocy decyzji Nr 9/E/2017 Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 maja 2017 r. oraz jako podmiot prawa publicznego obowiązana jest do organizacji zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków w odniesieniu do wszystkich nieruchomości położonych na tym obszarze górniczym. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez pełnomocnika W. M. D., A. M. sp.j. Z. w G. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik W. cofnął wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowiskiem organów, że Gmina B. nie jest stroną postępowania koncesyjnego zakończonego decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr 9/E/2017 z 18 maja 2017 r., którą udzielono koncesji na wydobywanie wód leczniczych ze złoża G. odwiertami 9M i 10M. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Zgodnie z art. 41 ust. 1 P.g.g., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Stosownie zaś do art. 41 ust. 2 P.g.g. stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. W sprawie bezsporne jest, że Gmina nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości gruntowych, w granicach których wykonywana jest działalność objęta przedmiotową koncesją i na których umiejscowione są odwierty 9M i 10M, co oznacza, że w przypadku Gminy nie ma zastosowania art. 41 ust. 1 P.g.g. Natomiast w ust. 2 art. 41 P.g.g. ustawodawca w sposób negatywny określił, kto nie jest stroną postępowania koncesyjnego. Zgodzić należy się z WSA, że przepis art. 41 ust. 2 P.g.g. nie daje podstawy do wnioskowania a contrario, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych są stronami postępowań koncesyjnych, tak jak i z ust. 1 tego artykułu, nie można wyprowadzić wniosku a contrario, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, na których nie jest prowadzona działalność objęta koncesją, nie są stronami postępowania koncesyjnego, dotyczącego tej koncesji. Taka konstrukcja przepisów nie wykluczyła sytuacji, w której właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych, na których jednak nie jest prowadzona działalność objęta koncesją, są stronami postępowania koncesyjnego. Jednakże właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych każdorazowo zobowiązani są do wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniu koncesyjnym, to jest wskazania normy prawa materialnego, której zastosowanie w okolicznościach faktycznych danej sprawy, może mieć wpływ na sytuację prawną tych właścicieli (użytkowników wieczystych). Zasadności stanowiska Sądu I instancji nie zmienia fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt SK 19/15 (Dz.U.2021.914) uznał art. 41 ust. 2 P.g.g. za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Utrata z dniem 18 maja 2021 r. mocy wyżej wskazanego przepisu spowodowała, że poszerzył się krąg ewentualnych stron postępowania koncesyjnego pod warunkiem, iż podmioty te tak jak właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych wykażą swój interes prawny do udziału w postępowaniu koncesyjnym. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy wskazać, że pojęcie interesu prawnego, użyte w ww. przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Tak więc o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje określone prawo lub obowiązek. Innymi słowy, aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo, czy też prawo to może zostać w całości odebrane. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wzięcia udziału w postępowaniu, a w konsekwencji skutecznego kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. W ten sposób następuje ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. warunkujący przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jest to kategoria prawna, a więc oparta na obowiązujących przepisach prawa. Wymaga wskazania przez podmiot, który domaga się uznania za stronę postępowania w sprawie udzielenia koncesji, konkretnej normy prawnej mającej wpływ na jego prawa i obowiązki. Co więcej, kategoria "interesu prawnego" od strony teorii prawa oznacza, że, co prawda, dany podmiot posiada roszczenie do określonego postępowania przed organami administracji publicznej jako gwarancji obrony swoich praw na wypadek naruszenia interesu prawnego, jednak istnieje prawna dopuszczalność odmowy uwzględnienia interesu prawnego, co oznacza, iż nie w każdym przypadku żądanie danego podmiotu musi być zgodne z oczekiwaniami tego podmiotu. Oznacza to, że nie istnieje przepis prawny, z którego wprost wynikałoby określone zachowanie organu administracyjnego. Dlatego oparcie konstrukcji strony postępowania na "interesie prawnym" wymaga od podmiotu wnioskującego (tu: skarżącego) wykazania istnienia konkretnej normy prawnej, która pozwalałaby na stwierdzenie, że istnieją prawa lub obowiązki skarżącej w które ingerowałaby wskazywana wyżej decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 178/18). W świetle poczynionych wyżej uwag, za prawidłowe uznać trzeba stanowisko Sądu I instancji, że Gmina poza interesem faktycznym, nie ma interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym, albowiem nie wskazała przepisów prawa materialnego, z których wynikałby jej interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Jak trafnie stwierdził WSA twierdzenia Gminy wskazujące na jej interes prawny mają charakter hipotetyczny, odnoszący się do okoliczności przyszłych, wątpliwych, nie mogły być zatem źródłem posiadania statusu strony w postępowaniu koncesyjnym. Tak samo ocenić należy zawarte w skardze kasacyjnej uwagi o przyszłym, wątpliwym, hipotetycznym powstaniu przesłanek zastosowania art. 18 P.g.g. Nie znajduje również żadnego uzasadnienia powoływanie się przez Gminę, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne, w sytuacji, w której ostateczna decyzja w sprawie została wydana przed wejściem w życie tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu odwoławczego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.