II GSK 20/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 18 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 374/14 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od M. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 374/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej z tytułu naruszeń ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] (pkt 1 wyroku); orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji (pkt 2) oraz o kosztach postępowania (pkt 3). Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 sierpnia 2013 r. w [...], na drodze wojewódzkiej [...], inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli drogowej samochód ciężarowy, którym kierował [...]. Pojazdem tym był wykonywany przewóz drogowy kruszywa w imieniu i na rzecz skarżącego przedsiębiorcy [...], prowadzącego działalność pn. [...]. Z kontroli sporządzono protokół, który został podpisany przez kierowcę bez uwag. W toku kontroli przesłuchano także [...] Następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 7800 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły stwierdzone naruszenia: nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – kara 5000 zł), przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut (l.p. 5.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – kara 2x150 zł) oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (l.p. 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym- kara 2x1000 zł); naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę (l.p. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – kara 500 zł). Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (WSA) [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucił naruszenie: prawa materialnego tj. art. 92 a) ust.1,6,7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) w zw. z l.p. 6.2.1; l.p. 5.2.1., 5.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i w konsekwencji niesłuszne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 7800 zł za stwierdzone naruszenia. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w szczególności: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. wskutek niepodjęcia przez organ działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy oraz brak inicjatywy organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa podważający świadomość prawną obywateli. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że organ dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz błędnego zastosowania przepisów normujących czas pracy kierowców określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, nakładając na skarżącego kary wynikające z zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę na podstawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji stwierdził, że organy dopuściły się przede wszystkim naruszenia art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92 b) u.t.d. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ nie ustalił w sposób wyczerpujący i rzetelny wszystkich aspektów dotyczących stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, skarżący słusznie podnosił, że pracownik organu dokonującego kontroli i później organ w trakcie postępowania administracyjnego nie ustalił jak i dokładnie i gdzie był wykorzystywany kontrolowany pojazd w dniach 21 i 22 sierpnia 2013 r. i czy pojazd ten poruszał się w spornych dniach po drogach publicznych czy też może faktycznie służył do innych celów, na co wskazuje skarżący, polegających na napędzaniu maszyny przesiewania piasku oraz rozwożenia wydobytego surowca na terenie prywatnym (żwirowni). Według Sądu, słusznie wskazywał skarżący, że samo przyznanie się do wyjęcia tachografu z czytnika nie powoduje automatycznej odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego, co wprost wynika z brzmienia art. 92b u.t.d. Organ nie ustalił jednak, w jakich warunkach karty te były wyjmowane. Według WSA, słusznie skarżący podnosi, że organ rozpoznając sprawę nie ustalił, czy pojazd był użytkowany wyłącznie na drogach publicznych, czy też nie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, GITD na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370, z 31 grudnia 1985 r. z późn. zm.) a także art. 4 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ż dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, str. 1), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy poprzez zaniechanie ustalenia gdzie wykorzystywany był kontrolowany pojazd w dniach 21 i 22 sierpnia 2013 r., tj. czy wyłącznie na drogach publicznych czy też nie, podczas gdy z ustaleń faktycznych, w tym zeznań kierowcy niezbicie wynikało, że wyjmował on kartę z tachografu w celu ukrycia naruszania norm w czasie prowadzenia pojazdu i nieodbierania przerw podczas wykonywania przewozów, zaś przewozy te przez kierowcę przynajmniej w części wykonywane były po drogach publicznych, co potwierdzały niezbicie zapisy przebytej drogi na karcie kierowcy, wyjaśnienia samego przedsiębiorcy złożone w toku postępowania przed organami administracji a także fakt zatrzymania pojazdu w dniu kontroli właśnie na drodze publicznej, co w konsekwencji oznaczało, że do całego okresu pracy kierowcy zastosowanie miały obowiązki wynikające z przepisów rozporządzenia nr 3821/85 w zakresie rejestracji wszystkich rodzajów jego aktywności, nawet w tej części, gdzie praca realizowana była tylko na terenie żwirowni; 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły w jakich warunkach z tachografu wyjmowana była karty kierowcy, podczas gdy z zeznań kierowcy jednoznacznie wynikało, że wyjmował on kartę z urządzenia rejestrującego w trakcie prowadzenia pojazdu, aby nie doszło do zarejestrowania faktu naruszenia przez niego norm czasu pracy, które obowiązują kierowcę, jeśli przewozy drogowe są przez niego realizowane choćby tylko w części po drogach publicznych, a co potwierdzały wyjaśnienia złożone przez samego skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji oraz argumentacja podniesiona w odwołaniu wskazująca, że kierowca wyjmował kartę tylko w okresach, w których poruszał się po terenie żwirowni, co w oczywisty sposób oznaczało, że pozostałym okresie poruszał się po drogach publicznych, gdzie kierowca rejestrował już swoją aktywność na karcie kierowcy, natomiast fakt rzekomego wykonywania w dniach 21 i 22 sierpnia 2013 r. przewozów wyłącznie na terenie kopalni został podniesiony przez pełnomocnika skarżącego dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego; 3) przepisów prawa materialnego: art. 92b u.t.d. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. - Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm., dalej także u.t.d.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji za słuszny wywód strony skarżącej, iż w świetle tej normy prawnej samo przyznanie się przez kierowcę do wyjęcia karty z tachografu nie powoduje automatycznej odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, nie zaś naruszeń dotyczących zasad stosowania i obsługi urządzeń rejestrujących - tachografów; 4) przepisów prawa materialnego: art. 2, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370, z 31 grudnia 1985 r. z późn. zm.) a także art. 4 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, str. 1), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązki przewidziane w przepisach przywołanych rozporządzeń w zakresie rejestracji aktywności kierowcy przy użyciu tachografu dotyczą przewozów wykonywanych w całości po drogach publicznych i nie obejmują okresów pracy kierowcy na terenie prywatnym, podczas gdy z przepisów tych wynika, i znajduje to potwierdzenie w wytycznych Komisji Europejskiej, organu uprawnionego do dokonywania wiążącej wykładni norm przywołanych rozporządzeń, że kierowca zobowiązany jest do rejestracji na karcie kierowcy wszystkich rodzajów swojej aktywności, w tym także okresów innej pracy niż kierowanie pojazdem , przez cały okres od momentu gdy przejmuje pojazd aż do zakończenia pracy, nawet jeśli prowadzi pojazd jedynie w części po drogach publicznych, natomiast za dni w których w ogóle nie prowadził pojazdu objętego przepisami ww rozporządzeń przedsiębiorca jest zobowiązany wystawić mu zaświadczenie potwierdzające przyczyny braku zapisów na wykresówce lub na karcie kierowcy, który to dokument stanowi wyłączne potwierdzenie faktu nieprowadzenia pojazdu w danym okresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania. [...] nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Natomiast podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jego pełnomocnik – będący radcą prawnym - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego podlegała uwzględnieniu. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów. Uchylając decyzje organów obu instancji WSA w Białymstoku uznał, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92 b) u.t.d. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji, organ nie ustalił w sposób wyczerpujący i rzetelny wszystkich aspektów dotyczących stanu faktycznego sprawy a mianowicie nie ustalił gdzie i do jakich celów był używany skontrolowany pojazd w dniach 21 i 22 sierpnia 2013 r. i czy pojazd ten poruszał się w tym czasie po drogach publicznych. W ocenie WSA, samo przyznanie się do wyjęcia karty z czytnika tachografu nie powoduje automatycznej odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego, co wynika wprost z art. 92 b) u.t.d. Należy zauważyć, że formułując powyższe zarzuty Sąd I instancji pominął, że w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia przedsiębiorcy. W piśmie z dnia 3 września 2013 r. (k. 17 akt adm.) przedsiębiorca stwierdził, że kierowca samowolnie wyjmował kartę z tachografu. Następnie, w piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. [...] wyjaśniał, że w dniu 21 sierpnia 2013 r. w godzinach: od 11:39 do 12:22 oraz od 12:44 do 14:03 kierowca pracował przy użyciu pojazdu poddanego kontroli na terenie żwirowni związku z czym, w ocenie przedsiębiorcy, kierowca był zwolniony z obowiązku rejestrowania czasu pracy za pomocą tachografu. Sąd I instancji nie rozważył również, że w aktach sprawy znajduje się protokół zeznań kierowcy, w którym odnotowano, że kierowca wyjmował w ww okresie kartę z tachografu, aby nie naruszyć norm czasu pracy. WSA nie uwzględnił także zapisów na karcie kierowcy przebytej drogi, o których również jest mowa w decyzjach organów. Wypada też podkreślić, że Sąd I instancji, choć zauważył, że organ stwierdził naruszenie opisane w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. również wobec aktywności kierowcy zarejestrowanej w dniu 22 sierpnia 2013 r. (na stronie 6 zaskarżonej decyzji błędnie wskazano datę - 22 września 2013 r.) - to w istocie nie ocenił ustaleń organu w tym zakresie. Sąd pominął bowiem, że wyjaśnienia przedsiębiorcy dotyczące wykonywania pracy na terenie żwirowni odnoszą się wyłącznie do dnia 21 sierpnia 2013 r. oraz, że organ odwoławczy jasno wyraził swoje stanowisko w zakresie stwierdzonego naruszenia z dnia 22 sierpnia 2013 r. W tej sytuacji nie można uznać za trafne zarzuty Sądu skierowane wobec organu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w omawianym zakresie, skoro Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Za całkowicie wadliwe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 92 b) ust.1 u.t.d. ma zastosowanie w odniesieniu do naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą tachografu na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.). Zgodnie z tym przepisem nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: (...). Uregulowanie to ma więc zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń w nim wskazanych (dotyczących generalnie rzecz ujmując czasu prowadzenia pojazdów). Nie ma natomiast zastosowania, co trzeba wyraźnie podkreślić, do naruszeń dotyczących zasad stosowania i obsługi tachografów. Również, wbrew stanowisku Sądu I instancji, obowiązki wynikające z przepisów rozporządzenia 3821/85 w zakresie rejestracji wszystkich rodzajów aktywności kierowcy nie dotyczą wyłącznie przewozów wykonywanych w całości po drogach publicznych. W myśl bowiem art. 15 ust. 3 pkt b rozporządzenia nr 3821/85 "inna praca" oznacza wszelkie czynności inne niż prowadzenie pojazdu, zgodnie z definicją art. 3 lit. a) dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego a także wszelkie prace wykonywane dla tego samego lub innego pracodawcy w sektorze transportowym lub poza nim. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przy dokonywaniu oceny w zakresie naruszeń dotyczących rejestracji aktywności kierowcy należy mieć na uwadze art. 15 ust.2 rozporządzenia nr 3821/95 w myśl, którego kierowcy stosują karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się karty pojazdu z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Zatem ocena, czy prawidłowo kierowca rejestrował swoją aktywność musi uwzględniać powyższe unormowania. Podsumowując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty procesowe oraz materialne skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie z powodów wskazanych wyżej. Tym samym zaistniały przesłanki wskazujące na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrzy skargę wniesioną przez [...] z uwzględnieniem powyższych uwag, mając na względzie nakaz płynący z art. 190 p.p.s.a. Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).